Ein Beitrag von Maximilian Gercke

I. Einleitung

Die Europäische Union und (organisierte) Kriminalität haben etwas gemeinsam: Beide lassen Grenzen verschwinden. Denn 70% aller kriminellen Vereinigungen in der EU sind in drei oder mehr Mitgliedsstaaten aktiv, insbesondere in den Bereichen Drogenhandel, Cyberkriminalität, Verbrauchsteuerbetrug, Schleuserkriminalität und Menschenhandel.[i] Die organisierte Kriminalität nimmt durch ihre Tätigkeiten insgesamt ca. 139 Milliarden Euro ein – Mehr als die baltischen Länder (Estland, Lettland und Litauen) zusammen.[ii] Dem kann kein Staat der EU alleine erfolgreich gegenübertreten. Daher ist die EU integraler Bestandteil der Kriminalitätsbekämpfung in ihren Mitgliedsstaaten und stellt sich insbesondere der organisierten Kriminalität und Terrorismus mit verschiedenen Institutionen und Maßnahmen entgegen.

II. Institutionen

Im Zentrum der europäischen Kriminalitätsbekämpfung stehen die Institutionen Europol, Eurojust und die Europäische Staatsanwaltschaft. Sie kommen insbesondere dann ins Spiel, wenn Strafverfolgungsbehörden grenzüberschreitend tätig werden müssen oder wenn es um grenzüberschreitende Straftaten geht. Ihre Zusammenarbeit ist für die Justizbehörden in Art. 82 bis 86 AEUV festgelegt und für die Polizeibehörden in Art. 87 bis 89 AEUV.

1.       Europol

Obwohl Europol oft als Polizei der Europäischen Union bezeichnet wird, trifft das nicht ganz ihre Kernfähigkeiten und Aufgaben. Tatsächlich ermittelt Europol nur selten selber und hat kaum Ermittlungsbefugnisse. Diese „operative“ Seite der Strafverfolgung übernehmen weiterhin fast immer die Ermittlungsbehörden der Mitgliedsstaaten. Stattdessen koordiniert Europol vor allem die Ermittlungen von Mitgliedsstaaten mit grenzüberschreitendem Bezug, analysiert Kriminalitätstrends über die EU hinweg und informiert die nationalen Ermittlungsbehörden hierüber und bildet schließlich auch Strafverfolgungsexperten weiter aus. Europol sitzt in Den Haag und beschäftigt über 1000 Mitarbeiter:innen, insbesondere Experten der Polizei, des Zoll und der Einwanderungsbehörden sowie mehr als 220 Verbindungsoffiziere aus den Mitgliedsstaaten.[iii]

2.       Eurojust

Was Europol für polizeiliche Behörden ist, ist Eurojust für die Justiz. Ebenfalls in Den Haag sitzend, stärkt Eurojust die Effektivität der europäischen Strafjustiz, indem es koordiniert, informiert und den Austausch zwischen den Mitgliedsstaaten fördert. Ihre Mitarbeiter:innen sind hauptsächlich Staatsanwält:innen und Justizbedienstete aus den Mitgliedsstaaten. Jedoch ist Eurojust fundamental anders aufgebaut als Europol. Während Europol seine eigenen Kernmitarbeiter:innen rekrutiert, ordnet jeder Mitgliedsstaat je eine:n Mitarbeiter:in für das Eurojust Kollegium ab. Diese Verbindungsstaatsanwält:innen sind die Ansprechpartner:innen für die jeweiligen Mitgliedsstaaten und koordinieren sich untereinander. Eurojust bietet seine Services rund um die Uhr an, jeden Tag im Jahr. Das hilft insbesondere in Fällen, in denen europäische Haftbefehle schnellstmöglich umgesett, Bankkonten eingefroren oder Beweise gesichert werden müssen.

3.       Europäische Staatsanwaltschaft

Die jüngste europäische Strafverfolgungsbehörde ist die Europäische Staatsanwaltschaft (EUStA). Von den 27 Mitgliedsstaaten der EU arbeitet die EUStA seit Juni 2021 in 22 Staaten.  Anders als Europol und Eurojust hat die EUStA exklusive Ermittlungsbefugnisse. Sie ermittelt bei Straftaten gegen den EU-Haushalt wie Betrug, Korruption und schweren grenzüberschreitenden Mehrwertsteuerbetrug. Dabei operiert die EUStA auf der zentralen Ebene und der dezentralen Ebenen. Erstere beaufsichtigt die Ermittlungen und Strafverfolgungsmaßnahmen, die von letzterer durch die Europäische Delegierte Staatsanwaltschaften der teilnehmenden Länder durchgeführt werden.

4.       Weitere Institutionen

Neben diesen drei zentralen Institutionen wirken jedoch noch weitere. Beispielsweise unterstützen das europäische Amt für Betrugsbekämpfung „OLAF“ und die EUStA sich gegeneinseitig in ihren Ermittlungen, wobei OLAF jedoch nicht die strafrechtliche Verfolgung als Aufgabe hat. Die Agentur der EU für die Aus- und Fortbildung im Bereich Strafverfolgung „CEPOL“) hingen unterstützt die Mitgliedsstaaten bei der Ausbildung ihrer Polizeikräfte und arbeitet hierfür mit Ausbildungsinstitutionen in den Mitgliedsstaaten zusammen, z.B. der Deutschen Hochschule der Polizei in Münster.
Neben der organisierten Kriminalität ist der Terrorismus ein weiteres grenzübergreifendes Phänomen der Kriminalität. Der EU-Koordinator für die Terrorismusbekämpfung soll unter anderem die Arbeit innerhalb der EU im Bereich Terrorismusbekämpfung koordinieren, Empfehlungen geben und Prioritäten festlegen.[iv]

III. EU-Politik der Kriminalitätspolitik

Geleitet werden diese Institutionen durch verschiedene politische Maßnahmen der EU. Diese reichen von abstrakten Zielsetzungen über regelmäßige Analysen bis hin zu konkreten Aktionen. Zentral hierbei sind die Prioritäten der EU bei der Bekämpfung von schwerer und organisierter Kriminalität, die im Rahmen der „Europäischen multidisziplinären Plattform gegen kriminelle Bedrohungen“ (EMPACT) gesetzt hat. EMPACT – bis 2021 „EU Policy Cycle“ genannt – ist ein Analyse- und Priorisierungsinstrument der EU, mit dem die EU die Anstrengungen ihrer verschiedenen Behörden und Institutionen koordinieren und leiten will. EMPACT ist weder selber eine Institution noch eine eigenständige Maßnahme, sondern ein Prozesszsyklus aus vier Schritten. Aktuell läuft der Zyklus von 2022 bis 2025.

An erster Stelle steht das „European Union Serious and Organised Crime Threat Assessment” (EU SOCTA). Europol erstellt alle vier Jahre diese Bestandsanalyse der schweren und organisierten Kriminaltität, analysiert hierbei Trends und Muster der Kriminalität.

In dem letzten SOCTA-Report von 2021 stand die Aushöhlung von Wirtschaft und Gesellschaft durch organisierte Kriminalität im Vordergrund.[v] Die organisierte Kriminalität in der EU ist durch ein dynamisches Netzwerk gekennzeichnet, in dem einige Schlüsselakteure als Dienstleister von kriminellen Services und als Vermittler fungieren. Sie strukturiert sich ähnlich wie Wirtschaftsunternehmen nach verschiedenen Rollen und Funktionen: Es gibt „Manager:innen“, Expert:innen für Recht, Technik und Finanzen, aber auch einfache Handlangern am Ende der Hierarchie. Die Organisierte Kriminalität in der EU ist hoch anpassungsfähig, was sich auch in der Corona-Pandemie zeigte, aus der sie Profit schlagen konnte. Prägend für den modus operandi sind Gewaltanwendung und Korruption.

Auf Basis dieser Bestandsaufnahme setzt der Rat der Europäischen Union, welcher die Regierungen der EU-Mitgliedsstaaten repräsentiert, prioritäre Kriminalitätsbereiche und Trends. Ein strategischer Plan („G-MASP“) soll hierbei durch strategische Ziele („CHSGs“) deren strategische Umsetzung sichern.

Aufgrund des SOCTA-Reports benannte der Rat der Europäischen Union für den aktuellen EMPACT-Zyklus die folgenden Prioritäten:[vi] Kriminelle Netzwerke, von denen ein hohes Risiko ausgeht; Cyberangriffe; Menschenhandel ; Sexuelle Ausbeutung von Kindern ; Migrantenschleusung; Drogenhandel; Betrug, Wirtschafts- und Finanzkriminalität; Organisierte Eigentumskriminalität; Umweltkriminalität und schließlich Illegaler Handel mit Feuerwaffen. Neben diese Prioritäten setzte der Rat die Herstellung und Bereitstellung gefälschter und falscher Dokumente als gemeinsames horizontales strategisches Ziel, da Dokumentenbetrug häufig Teil und Voraussetzung von anderen Straftaten ist.

Im dritten Schritt werden aus der Strategie insgesamt konkretere Pläne abgeleitet, sogenannte „Operational Action Plans“ (OAPs), zu den 10 festgelegten Prioritäten. Die darin enthaltenen „Operational Actions“ werden von den Behörden und Institutionen umgesetzt. Die Umsetzung leitet und überwacht der „Ständiger Ausschuss für die operative Zusammenarbeit im Bereich der inneren Sicherheit“ (COSI). Dieser setzt sich aus hohen Beamten der Innen- und Justizministerien der EU-Mitgliedsstaaten sowie aus Vertretern der Kommission und des „Europäischen Auswärtigen Dienstes“ (EAD) zusammen.[vii] Parallel geben die anderen Behörden laufend relevante Informationen an Europol weiter, welche diese im Rahmen der Europol Analysen verwendet.

Zuletzt führen ein unabhängiger Dienstleister – zuletzt EY und der Thinktank RAND Europe[viii] – eine Evaluation der Implementation von EMPACT und dessen Ergebnissen durch. Diese Evaluation dient als Ausgangspunkt für den nächsten EMPACT-Zyklus.

IV. Bewertung und Fazit

Die EU hat bezüglich der Kriminalitätsbekämpfung klar eine vorwiegend koordinierende und vernetzende Rolle. Von den drei Hauptinstitutionen hat nur die Europäische Staatsanwaltschaft den Hauptzweck der Ermittlung und Verfolgung von Straftaten. Doch selbst die EUStA verlässt sich hierfür auf die Zuarbeit der nationalen Staatsanwaltschaften. Das muss aber nicht notwendigerweise etwas schlechtes sein, sondern spielt vielmehr das Prinzip der Subsidiarität der EU wieder: Die EU soll nur diejenigen Aufgaben übernehmen, die sie besser lösen kann, als die einzelnen Mitgliedsstaaten. Neben den Institutionen spielen jedoch auch weniger komplexe europäische Maßnahmen eine Rolle. So wäre die Bekämpfung transnationaler europäischer Kriminalität ohne den europäischen Haftbefehl kaum oder nur stark erschwert möglich – Allein 20219 wurden ca. 20.000 ausgestellt und über 5.500 vollstreckt.

Doch eine fundierte Beurteilung der Instrumente und der EU-Politik in der Kriminalitätsbekämpfung ist aktuell kaum möglich. Die Arbeit der EU in der Kriminalitätsbekämpfung wird aktuell außerhalb des EMPACT-Zyklus noch kaum wissenschaftlich evaluiert und studiert. Hinweise finden sich lediglich in internen Dokumenten, wo von EMPACT als „bescheidenes Projekt“ (org.: „humble Project“) geschrieben wird.[ix] Dennoch können auch Erfolge vermeldet werden, wie beispielsweise die jährlich im Rahmen der EMPACT-Prioritäten stattfindenden europaweiten Aktionstage („Large-Scale Joint Action Days“): So wurden im Mai bei einer Schwerpunktaktion insgesamt 351 Personen festgenommen.[x] Um Expert:innen und der Wissenschaft die Möglichkeit zu geben, ihre wertvolle Expertise einzuführen, sollte die EU sowohl die Prozesse im Detail, als auch die Ergebnisse öffentlich und der Wissenschaft zugänglich machen.

[i] https://www.consilium.europa.eu/de/policies/eu-fight-against-crime/

[ii] https://de.statista.com/statistik/daten/studie/188776/umfrage/bruttoinlandsprodukt-bip-in-den-eu-laendern/

[iii] https://www.europol.europa.eu/about-europol

[iv] https://www.consilium.europa.eu/de/policies/fight-against-terrorism/counter-terrorism-coordinator/

[v] https://www.europol.europa.eu/cms/sites/default/files/documents/socta2021_1.pdf

[vi] https://www.consilium.europa.eu/de/press/press-releases/2021/05/26/fight-against-organised-crime-council-sets-out-10-priorities-for-the-next-4-years/

[vii] https://www.consilium.europa.eu/de/council-eu/preparatory-bodies/standing-committee-operational-cooperation-internal-security/

[viii] https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5907-2021-INIT/en/pdf

[ix] https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5907-2021-INIT/en/pdf

[x] https://www.bundeskriminalamt.at/news.aspx?id=6A376C2B72616B2F616A733D