Grundzüge des Europäischen Beihilferechts

Ein Beitrag von Kjell Jacobsen

I. Einführung

Die Wirtschafts- und Finanzkrise hatte verheerende Folgen für Europa. Während dieser Krise unterstützten viele europäische Staaten Unternehmen und Banken mit Hilfe von Bürgschaften, Krediten oder Direktzahlungen. Hilfeleistungen dieser Art stellen staatliche Beihilfen dar, die vor ihrer Gewährung zunächst von der Europäischen Kommission als zuständigem Organ innerhalb der Europäischen Union (EU) genehmigt werden müssen.

Die Notwendigkeit einer Regulierung von Beihilfen ergab sich, als die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) bzw. der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) entschieden, einen gemeinsamen Markt zu schaffen.1 Ziel war es, alle Hemmnisse im Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beseitigen und die einzelnen nationalen Märkte zu einem einheitlichen Binnenmarkt zu verschmelzen.2 Das Beihilferecht soll für einen fairen Wettbewerb der einzelnen Unternehmen sorgen, indem es Beihilfen grundsätzlich verbietet und nur in Ausnahmefällen für zulässig erklärt. Beihilfen werden als schädlich eingestuft, da sie dem begünstigten Unternehmen einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil gegenüber ihren Konkurrenten verschaffen. Das Beihilferecht soll ferner einen Subventionswettlauf zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten unterbinden, der droht, weil die Mitgliedstaaten seit der Schaffung des Europäischen Binnenmarkts in einem noch schärferen Wettbewerb um Wirtschaftsstandorte und Beschäftigung stehen.3

Die wichtigsten Regelungen des Europäischen Beihilferechts finden sich im ersten Kapitel des Titel VII des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).4

II. Der Beihilfetatbestand

Die zentrale Vorschrift ist Art. 107 AEUV. Nach Absatz 1 ist zu prüfen, ob ein Unternehmen oder Produktionszweig (1.) eine Begünstigung (2.) durch oder aus staatlichen Mitteln erhält (3.), die nur diesem zugutekommt (sog. Selektivität, 4.) und die den Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten verfälscht (5.) sowie den Handel beeinträchtigt (6.).

1. Unternehmen oder Produktionszweig 

Der Begriff des Unternehmens ist weit gefasst und umfasst nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) jede Einheit, die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt. Unerheblich ist dabei die Rechtsform bzw. die Art der Finanzierung.5 Entscheidend ist, dass die Einheit einer wirtschaftlichen Betätigung nachgeht, also Güter und Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anbietet.6 Umfasst sind die Arbeitsvermittlung öffentlich-rechtlicher Arbeitsagenturen7, das Rettungs- und Patiententransportwesen8 sowie medizinische Dienstleistungen von Krankenhäusern9.

Ein Produktionszweig ist betroffen, wenn nicht lediglich ein Unternehmen, sondern gleich mehrere Unternehmen oder eine gesamte Wirtschaftsbranche staatliche Hilfen erhalten.10

2. Begünstigung 

Eine Beihilfe ist nicht nur anzunehmen, wenn der Staat ein Unternehmen direkt bezuschusst. Der EuGH hat früh erklärt, dass der Wettbewerbsschutz nur dann effektiv sein kann, wenn jegliche Art von wirtschaftlichem Vorteil erfasst wird. Etwas anderes gilt nur dann, wenn der Staat sich wie ein privater Investor (sog. private investor test) verhält.11 In diesem Fall hätte sich ein auf Gewinnerzielung ausgerichteter Dritter an Stelle des Staates genauso verhalten, so dass dieses Verhalten als marktüblich einzuordnen ist. Stellt sich etwa die Frage, ob ein staatliches Darlehen als Beihilfe einzuordnen ist, muss geprüft werden, ob ein privates Kreditinstitut zu den gleichen Konditionen den Kredit gewährt hätte (sog. dealing at arm‘s length).

3. Aus staatlichen Mittel 

Die Begünstigung muss weiterhin aus staatlichen Mitteln gewährt werden und dem Staat zuzurechnen sein. Neben Direktleistungen des Staats können auch Mittel erfasst werden, die durch private oder öffentliche Einrichtungen erbracht werden. Die bloße Tatsache, dass ein Unternehmen unter staatlicher Kontrolle steht, genügt allerdings noch nicht für die Zurechenbarkeit. Diese muss vielmehr aus einer Reihe von Indizien abgeleitet werden. Hierzu gehören die Art und Weise der unternehmerischen Tätigkeit, die Intensität der behördlichen Aufsicht und dessen Eingliederung in die Struktur der öffentlichen Verwaltung.

4. Selektivität

Weitere Voraussetzung ist, dass die Begünstigung nur einem bestimmten Unternehmen oder Produktionszweig zufließt. Sie muss mit anderen Worten selektiv gewährt werden. Nach der Rechtsprechung des EuGH ist eine Maßnahme selektiv, wenn sie geeignet ist, bestimmte Unternehmen gegenüber anderen zu begünstigen, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Maßnahme verfolgte Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden.12 Selektiv kann die Maßnahme auch dann sein, wenn zwar alle Unternehmen gleichermaßen begünstigt werden können, die Bewilligung der Maßnahme jedoch im Ermessen einer Behörde liegt.13 Es genügt, dass ein Unternehmen oder eine Wirtschaftsbranche rein faktisch begünstigt werden.14

5. Wettbewerbsverfälschung

Darüber hinaus ist erforderlich, dass die Begünstigung den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht. Davon wird in aller Regel auszugehen sein, wenn die zuvor geprüften Tatbestandsmerkmale erfüllt sind. Begünstigt der Staat ein Unternehmen, verbessert dies seine Stellung gegenüber anderen Wettbewerbern.15

6. Handelsbeeinträchtigung 

Zuletzt muss die Begünstigung den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Davon ist auszugehen, wenn sich der Handelsverkehr ohne die Gewährung der Maßnahme in einer anderen Weise entwickeln könnte; es genügt eine potenzielle Beeinträchtigung.16 Eine Maßnahme, die den Wettbewerb verfälscht muss jedoch nicht zwangsläufig auch den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigen. Das gilt vor allem bei Sachverhalten mit rein lokalem Bezug, wie z.B. bei einem städtischen Freizeitbad, dessen Einzugsgebiet nicht an die nächste europäische Grenze reicht.

III. Genehmigungsfähigkeit der Beihilfe

Wurde nach der Prüfung des Art. 107 I AEUV festgestellt, dass eine Maßnahme eine Beihilfe darstellt, bedeutet dies noch nicht, dass sie zwangsläufig unzulässig ist. Vielmehr kann es in manchen Fällen ökonomisch sinnvoll sein, eine Beihilfe zu bewilligen, etwa zur Bekämpfung der Finanzkrise oder um Schäden, die durch eine Naturkatastrophe entstanden sind, zu kompensieren.

Der Gesetzgeber hat deshalb in Art. 107 II und III AEUV Ausnahmeregelungen etabliert, wonach Beihilfen mit dem gemeinsamen Markt vereinbar und genehmigungsfähig sein können. Während Art. 107 II AEUV drei Arten von Beihilfen benennt, die stets mit dem gemeinsamen Markt vereinbar sind, so etwa zur Beseitigung von Naturkatastrophen, führt Art. 107 III AEUV Fälle auf, die mit dem Binnenmarkt als vereinbar angesehen werden können. Die gewählte Formulierung („können“) zeigt, dass der Kommission ein Ermessenspielraum zusteht, innerhalb dem sie entscheiden kann, ob sie eine Beihilfe genehmigt oder nicht. Zur Beurteilung der Genehmigungsfähigkeit, wiegt die Kommission die positiven Auswirkungen der Beihilfe und die negativen Auswirkungen auf den Handel und den Binnenmarkt gegeneinander ab. Hierbei verfolgt sie einen wirtschaftsorientierten Ansatz und genehmigt eine Beihilfe nur, wenn ein sog. Anreizeffekt vorliegt. Dies bedeutet, dass die Beihilfe zum einen für den Empfänger einen Anreiz zum Handeln setzen muss und dass sie zum anderen für das Erreichen eines der in Art. 107 III AEUV genannten Zwecke erforderlich sein muss.17 Als Ermessensentscheidungen sind die Kommissionsbeschlüsse ähnlich wie im deutschen öffentlichen Recht nur begrenzt durch die europäischen Gerichte auf Ermessensfehler hin kontrollierbar.18 Die gerichtliche Nachprüfung beschränkt sich darauf, „die Beachtung der Verfahrens- und Begründungsvorschriften sowie die inhaltliche Richtigkeit der festgestellten Tatsachen und das Fehlen von Rechtsfehlern, von offensichtlichen Fehlern bei der Bewertung der Tatsachen und von Ermessensmissbrauch zu überprüfen“.19

IV. Rechtswidrigkeit der Beihilfe

Wird eine Beihilfe bei der Kommission nicht notifiziert und dennoch bewilligt, liegt eine formal rechtswidrige Beihilfe vor. Das folgt aus dem in Art. 108 III Satz 3 AEUV enthaltenen Durchführungsverbot, das besagt, dass eine Maßnahme erst durchgeführt werden darf, wenn die Kommission für diese eine beihilferechtliche Genehmigung erteilt hat. Die formale Rechtswidrigkeit wird auch durch eine spätere Genehmigung der Beihilfe durch die Kommission nicht geheilt. Im deutschen Recht hat dies zur Konsequenz, dass das zivilrechtliche Rechtsgeschäft, auf dessen Grundlage die Beihilfemaßnahme durchgeführt worden ist, nach § 134 BGB nichtig ist.20 Wurde die Beihilfe dagegen auf der Grundlage eines Verwaltungsakts gewährt, ist dieser meist nur rechtswidrig, nicht aber gemäß § 44 VwVfG nichtig.21

Neben der formalen Rechtswidrigkeit hat die Kommission zu prüfen, ob eine Beihilfe mit dem Binnenmarkt zu vereinbaren ist. Der bloße Verstoß gegen das Durchführungsverbot begründet noch nicht die Befugnis der Kommission die Beihilfe zurückfordern zu können.22 Ist nach Ansicht der Kommission eine Beihilfe mit dem Binnenmarkt unvereinbar, erlässt sie einen sog. Negativbeschluss und verbindet diesen mit einer Rückforderungsanordnung (vgl. Art. 14 I der VO (EG) Nr. 659/1999). Das begünstigte Unternehmen wird verpflichtet die empfangene Hilfeleistung zzgl. Zinsen und Zinseszinsen zurückzugewähren. Der Kommission steht zehn Jahre lang die Befugnis zu, gegen rechtswidrige Beihilfen vorzugehen. Nach einem etwaigen Beschluss der Kommission werden rechtswidrige Beihilfen in einem weiteren Schritt von den nationalen Behörden nach nationalen Verfahrensvorschriften zurückverlangt. Fordert eine deutsche Behörde nach § 48 VwVfG eine rechtswidrige Beihilfe zurück, kann sich der Begünstigte nicht oder nur eingeschränkt auf Vertrauensschutz berufen, wenn er den Rückforderungsbescheid anficht.23 Das folgt aus der Alcan-Entscheidung des EuGH, wonach die unionsrechtlich vorgeschriebene Rückforderung praktisch nicht unmöglich sein dürfe, und das Unionsinteresse voll berücksichtigt werden müsse.24

Parteien des Beihilfeverfahrens sind die Kommission und der Mitgliedstaat, nicht aber der Beihilfebegünstigte. Die Beschlüsse der Kommission richten sich stets an den Mitgliedstaat. Ihm wird durch Beschluss gestattet oder verboten, eine Beihilfe zu gewähren oder es wird ihm aufgetragen, ausgekehrte Leistungen zurückzufordern. Als Adressat kann er deshalb alle Beschlüsse vor dem EuGH mit einer Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 I, II AEUV angreifen. Unstreitig ist jedoch, dass auch der Beihilfebegünstigte nach Art. 263 IV AEUV unmittelbar und individuell von der Maßnahme betroffen sein und folglich Klage vor dem Gericht der Europäischen Union (EuG) erheben kann.25 Auch die Wettbewerber haben die Möglichkeit sich gegen Beschlüsse der Kommission vor dem EuG mit Hilfe der Nichtigkeitsklage zur Wehr zu setzen. Zudem können sie direkt bei der Kommission eine Beschwerde einreichen sowie Rechtsschutz vor den nationalen und Zivil- und Verwaltungsgerichten suchen.26

IV. Fazit

Das Beihilferecht hat an Aktualität nicht eingebüßt. Beihilferelevante Frage- und Problemstellungen werden nach wie vor heftig und kontrovers diskutiert. Neben der jüngsten Finanz- und Wirtschaftskrise haben in der letzten Zeit vor allem die Fälle des Nürburgrings27 und des Berliner Flughafens28 Schlagzeilen gemacht. Im Falle des Nürburgrings wurde von Seiten der nationalen Politik sogar unterstellt, die Europäische Beihilfepolitik sei verantwortlich dafür, dass die Betreibergesellschaft insolvent gegangen und das Vorhaben gescheitert seien.29

1 Vgl. SchlussA des Generalanwalts Lagrange, Slg. 1960, 67 (85) = BeckEuRS 1960, 1582.

2 Vgl. EuGH, Slg. 1982, 1409 (Rn. 33) = NJW 1983, 1252.

3 V. Carnap-Bornheim, JuS 2013, 215 f.

4 ABl. C 115 v. 09.05.2008, S. 47 ff.

5 Vgl. EuGH, Slg. 2009, I-1513 (Rn. 34) = NJW 2009, 1325 (m. Anmerkung Kirchberg, NJW 2009, 1313).

6 Vgl. EuGH, Slg. 2008 I-04863 (Rn. 22) = EuZW 2008, 605.

7 EuGH, Slg. 1991, I-1979 (Rn. 21) = EuZW 1991, 349 - Höfner.

8 EuGH, Slg. 2001, I-8089 (Rn. 20) = EuZW 2002, 25 - Glöckner.

9 EuG, Slg. 2007, II-2379 (Rn. 49-55) = EuZW 2007, 505 - Asklepios Kliniken.

10 V. Carnap-Bornheim, JuS 2013, 215, 216.

11 Vgl. EuGH, EuZW 2012, 581 (Rn. 78 f.), m. Anmerkung Melcher, EuZW 2012, 576 – EDF.

12 EuGH, Slg. 2003, I-1487 (Rn. 47) = BeckRS 2004, 77087; Slg. 2002, I-8365 (Rn. 41) = EuZW 2002, 213.

13 EuGH, Slg. 1999, I-3913 (Rn. 27) = EuZW 1999, 506.

14 EuG, Slg. 2000, II-3207 (Rn. 40) = BeckEuRS 2000, 352004.

15 Vgl. EuGH, Slg. 1980, I-2671 (Rn. 11) = NJW 1981, 1152.

16 Bartosch, EU-Beihilfenrecht, 1. Aufl. 2009, EGV Art. 87 I Rn. 133.

17 V. Carnap-Bornheim, JuS 2013, 215, 218.

18 EuG, Slg. 2009, II-3313 (Rn. 92) = BeckRS 2009, 70992.

19 EuG, BeckRS 2012, 80307 (Rn. 40).

20 BGH, EuZW 2003, 444; Quardt/Nielandt, EuZW 2004, 201.

21 BVerwGE 138, 322 = EuZW 2011, 269.

22 EuGH, Slg. 1990, I-307 (Rn. 19 ff.) = EuZW 1990, 164.

23 EuGH, Slg. 1997, I-1591 = NJW 1998, 47 – Alcan II.

24 EuGH, Slg. 1997, I-1591 (Rn. 24) = NJW 1998, 47 – Alcan II

25 Lübbig/Martin-Ehlers, Beihilfenrecht der EU, 2. Aufl. 2009, Rn. 989.

26 Vgl. Bekanntmachung der Kommission über die Durchsetzung des Beihilfenrechts durch die einzelstaatlichen Gerichte, siehe ABlEU 2009 Nr. C 85/1.

27 Dazu Beschluss der Kommission v. 20.06.2012, SA.31550, und v. 7.8.2012, SA.34890.

28 Dazu Beschluss der Kommission v. 19.12.2012, SA.35378.

29 Vgl. Holl, Totalschaden f. d. Steuerzahler, FAZ v. 19.07.2012, S. 3; v. Carnap-Bornheim, JuS 2013, 215, 219.