Europarechtliche Vorgaben zur Unabhängigkeit der Medien in den Mitgliedsstaaten und Durchsetzbarkeit seitens der Europäischen Union

Bericht von Rechtreferendar Lennart Ziebarth

Polen hat jüngst durch umstrittene Gesetze Aufsehen erregt. Neben der Neubesetzung und teilweisen Entmachtung des Verfassungsgerichts wurde auch ein Gesetz beschlossen, wonach die polnische Regierung Schlüsselposten in öffentlich-rechtlichen Medienunternehmen selber besetzen darf. In diesem Beitrag soll letzteres untersucht werden, denn es stellen sich die Fragen, wieviel Unabhängigkeit der Medien gewährleistet sein muss und welche Rolle die EU bei deren Durchsetzung spielen kann. Besondere Beachtung sollen hierbei die öffentlich-rechtlichen Medien erfahren.

Dafür soll aufgezeigt werden, inwiefern die europäischen Grundrechte eine solche Unabhängigkeit der Medien verlangen, inwieweit die Mitgliedsstaaten daran gebunden sind und welche konkreten Anforderung sich an sie stellen, und welche Mechanismen der EU zur Verfügung stehen, diese Durchzusetzen.

I.  Unabhängigkeit der Medien als Ausfluss Europäischer Grundrechte

 

Fundament der Freiheiten des Einzelnen auf europäischer Ebene sind zunächst die europäischen Grundrechte, wie sie in der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und der Europäischen Charta der Grundrechte (EGC) zu finden sind.[1] In beiden finden sich auch Rechte in Bezug auf die Freiheit der Medien, gemeinhin des Rundfunks und der Presse in ihren verschiedenen Facetten.

 

Sehr eindeutig stellt sich diese etwa in der EGC in Art. 11 Abs 2 dar, in dem es heißt: „Die Freiheit der Medien und ihre Pluralität werden geachtet.“ In Abs. 1 werden Meinungs- und Informationsfreiheit gewährt, so dass der logische Zusammenhang der Freiheiten – die Medienfreiheiten als Unterfall von Meinungs- und Informationsfreiheit – offenbar wird. Dass Freiheit und Pluralität der Medien „geachtet“ und nicht etwa „gewährt“ wird, wie zum Beispiel die Meinungsfreiheit, zeigt für die Freiheit der Medien nochmals dieses Verhältnis auf.[2] Für die ebenfalls „geachtete“ Pluralität zeigt dies darüber hinaus auf, dass die EGC nicht davon ausgeht, diese gewähren zu können, sondern dass Pluralität vorgefunden und sodann aufrechterhalten wird. Pluralität der Medien stellt sich nämlich, zumindest einem Modell nach, durch die freie Betätigung der Medien als Träger der Meinungsfreiheit von selbst ein. Pluralität ist damit nicht nur Schutzgut, sondern auch Ziel der Medienfreiheit. Implizit ist damit nicht nur der Freiheit sondern auch der Pluralität der Medien die Forderungen nach Unabhängigkeit der Medien eingeschrieben. Denn die Meinungsäußerung beziehungsweise –bildung oder die Betätigung der Medien sind eben nicht frei, wenn sie die Umstände oder Inhalte ihrer Betätigung staatlicherseits vorgeschrieben bekommen. Daraus folgt die Unabhängigkeit der Medien auch als Schutzgut der EGC, was jedoch noch nicht aussagt, wie konkret eine solche Unabhängigkeit aussieht oder gewahrt wird.

 

Die EMRK verbürgt hingegen nicht wörtlich eine Medienfreiheit oder gar Unabhängigkeit der Medien, aber natürlich ebenfalls die Meinungs- und Informationsfreiheit in Art. 10 Abs. 1 S. 1. Und ebenso wie in der EGC sind die Medienfreiheiten in der Meinungs- und Informationsfreiheit als spezielle Ausprägung inbegriffen,[3] was sich auch durch die Einschränkung im Art. 10 Abs. 1 S. 2 EMRK zeigt – der Betrieb bestimmter Medienunternehmen kann auf Ebene des Mitgliedsstaats von einer Genehmigung abhängig gemacht werden. Der Betrieb von solchen Medienunternehmen gehört also grundsätzlich zum Schutzbereich der Meinungs- und Informationsfreiheit. Diese Genehmigung muss dabei auch tatsächlich möglich sein. Ein Mitgliedsstaat dürfte nicht etwa eine Lizenzpflicht einführen, um dann keine Lizenzen zu vergeben und so letztlich ein staatliches Medienmonopol zu erschaffen.[4] Weiterhin betont Art. 10 Abs. 2 EMRK die Verantwortung, die mit der Meinungs- und der Medienfreiheit einhergeht. Deswegen dürften auch Schranken gesetzt werden, etwa wo es im Sinne der Demokratie oder der Rechte des Einzelnen notwendig sein sollte. Eine solche Einschränkung stellen zum Beispiel Normen dar, die die Volksverhetzung oder Beleidigung unter Strafe stellen.[5] Auch für die Medienfreiheiten der EMRK gilt nichts anderes, als für diejenigen der EGC: Die Freiheit der Medien bedeutet und verlangt auch die Unabhängigkeit der Medien, auch und insbesondere vom Staat.[6]

II.  Bedeutung für Mitgliedsstaaten: Bindungswirkung und Anforderungen

 

Danach stellt sich die Frage, welche Wirkung diese Vorgaben unabhängiger Medien aus EGC und EMRK auf Ebene der Mitgliedsstaaten entfalten.

 

Laut Art. 51 Abs. 1 S. 1 EGC gelten die Vorgaben der EGC zum einen für die die Organe der Europäischen Union selber und erlegen diesen somit Grenzen für ihr Handeln auf, ganz so, wie es eine Verfassung innerhalb eines Nationalstaates tut. Zum anderen sind die Mitgliedsstaaten an die EGC gebunden, wenn und soweit sie europäisches Recht anwenden oder umsetzen. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass die Mitgliedsstaaten nicht an die EGC gebunden sind, wenn sie eigenes nationales Recht anwenden.[7] Für Polen und Großbritannien gilt dies aufgrund des „Protokolls zur Anwendung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union auf Polen und das Vereinigte Königreich“[8] in noch geringerem Umfang, denn diese sind auch bei der Umsetzung und Anwendung europäischen Rechts nicht an die EGC gebunden, können sich aber auf ihrer Grundlage der EGC gegen europäische Rechtsakte wehren.[9]

Bei der Regulierung von Medien richten sich die Mitgliedsstaaten jedoch nach ihrem nationalen Recht, eine harmonisierte Richtlinie zur Medienregulierung gibt es nicht. Allenfalls die Audiovisuelle Mediendienste-Richtlinie (AVMD) hat einen Bezug zur Medienregulierung, beschränkt sich jedoch bei ihrem Wirkungskreis auf eben jene audiovisuellen Mediendienste, mithin Verbreitungsformen, die das Internet nutzen und damit nicht einmal ausschließlich auf Medien. Auch für diesen Teilbereich trifft die Richtlinie aber keine konkreten Vorgaben zur Sicherung der Unabhängigkeit der Medien oder der Medienregulierung. Eine allgemeine europäische Richtlinie oder Verordnung zu Medien, ihrer Unabhängigkeit oder der Medienregulierung insgesamt gibt es nicht. Damit können die Mitgliedsstaaten auch kein europäisches Recht in diesem Bereich umsetzen oder durchführen. Die EGC hat damit in diesem Bereich keine Bindungswirkung für die Mitgliedsstaaten.

 

Im Gegensatz dazu hat die EMRK für die Mitgliedsstaaten gemäß § 6 Abs. 3 EUV Geltung als Grundsatz. Dass die EMRK nicht direkt, sondern nur über diese Verweisung aufgenommen wurde, trägt lediglich Bedenken Rechnung, dass der Eindruck entstehen könnte, es Läge mit dem EUV eine Verfassung im klassischen Sinn vor. Da dieser Eindruck vermieden werden sollte, wurde die Verweisungstechnik gewählt. Auf die Bindungswirkung der EMRK hat es dagegen keinen weiteren Einfluss.[10]

Wie genau die Unabhängigkeit der Medien in jedem Mitgliedsstaat gewährleistet werden soll, bleibt dabei weiterhin offen. Offen bleibt ebenfalls, wie groß die Unabhängigkeit tatsächlich sein soll. Muss eine absolute Unabhängigkeit vorliegen, oder darf der Staat in bestimmten Situationen „steuern“? Hierfür muss man private und öffentlich-rechtliche Medien getrennt betrachten.

Für private Medien ist die Lage dabei weitestgehend eindeutig. Hier muss größtmögliche Unabhängigkeit gewährleistet bleiben. Die privaten Mediensender sind umfassend Träger der Medien- und der Meinungsfreiheit. In den Prozess ihrer Meinungsbildung und –äußerung darf damit nicht eingegriffen werden, wenn nicht die Grenzen des Schutzbereichs oder Schranken des Grundrechts, etwa durch Begehung von Straftaten, erreicht werden.[11] Jedem Mitgliedsstaat ist hier eine direkte Einmischung bei Inhalten, Programm, Arbeitsplatzvergabe und dergleichen verboten. eine Ausnahme davon bildet die bereits erwähnte Möglichkeit der Lizenzpflicht für Medienunternehmen nach Art. 10 Abs. 1 S. 2 EMRK.

Bei öffentlich-rechtlichen Medienunternehmen stellt sich die Situation etwas anders dar. Zwar sind auch diese vollumfänglich Träger der Medienfreiheit. Gleichzeitig werden sie aber aus öffentlichen Geldern finanziert, was eine Rechenschaftspflicht auch gegenüber dem Staat konstituiert. Durch den öffentlich-rechtlichen Charakter dieser Medien stellt sich somit ein Spannungsverhältnis zwischen ihrer Unabhängigkeit und ihrer Finanzierung ein.

Die Maßnahmen, mittels derer dieses Spannungsverhältnis aufgelöst werden soll, müssen sich wieder nach allgemeinen, insbesondere den Vorgaben des Art. 10 EMRK, Grundsätzen richten. Wie bereits aufgezeigt, kann ein Staat nicht selber Unabhängigkeit und Pluralismus (per Gesetz) herstellen.[12] Deswegen verlangt der europäische Rahmen, dass bestimmte negative Tendenzen, die den Pluralismus und die Unabhängigkeit in den Medien bedrohen, abgewehrt werden. Pluralismus und Unabhängigkeit müssen von den Mitgliedsstaaten also nicht aktiv durch Maßnahmen erhöht werden, sondern es muss ein Umfeld geschaffen werden, in dem diese sich entfalten können.[13] Um solchen negativen Tendenzen bei öffentlich-rechtlichen Medienunternehmen, insbesondere einer zu starken Einflussnahme durch Staat und Politik, zu begegnen, können mehrere Gegenmaßnahmen ergriffen werden:

 

·         Öffentliche Finanzierung muss transparent, nach objektiven Kriterien und ohne Diskriminierung vergeben werden.[14] Wenn dies beachtet wird, wird die Finanzierung durch den Staat nicht abhängig gemacht von den Inhalten, die ein Medienunternehmen verbreitet, Finanzierung als Druckmittel entfällt somit. Transparenz macht öffentliche Zuwendungen nachvollziehbar und sorgt dafür, dass Finanzierung nicht als „Belohnung“, etwa für wohlwollende Berichterstattung, eingesetzt wird.

 

·         Entscheidungen durch einseitig besetzte Gremien sollen ausgeschlossen sein. Gremien, die über Inhalte und Angebote des öffentlich rechtlichen Medienunternehmens entscheiden, sollen pluralistisch besetzt werden und so möglichst die Gesellschaft in ihrer Vielfalt abbilden.[15] Die Dominanz einer einzigen Interessengruppe beim Treffen von Entscheidungen wird so aufgehoben.

 

·         Die interne Organisation des öffentlich-rechtlichen Unternehmens muss grundsätzlich demokratisch sein, die Besetzung muss transparent erfolgen.[16] Ein öffentlich-rechtliches Medienunternehmen muss im Innern so organisiert sein, dass Entscheidungen überprüfbar bleiben und gegebenenfalls korrigiert werden können. Die Diskussion muss im Innern mit Rede und Gegenrede möglich sein, damit die Positionen des Unternehmens vor Veröffentlichungen auf die Probe gestellt werden. Eine transparente Besetzung der verschiedenen Posten beugt dabei einer Vetternwirtschaft vor und macht die Besetzungsverfahren nachvollziehbar.

 

Diese Anforderungen stellen den Kern eines Umfeldes dar, das die Unabhängigkeit öffentlich-rechtlicher Medien achtet. Daneben sind noch weitere denkbar, die die genannten flankieren, wie zum Beispiel das Gebot der funktionsgerechten Ausstattung der öffentlich-rechtlichen Medienunternehmen.[17]

Wie diesen Anforderungen entsprochen wird, entzieht sich grundsätzlich dem Einfluss der EU, da die Mitgliedsstaaten die Unabhängigkeit und den Pluralismus sowohl öffentlich-rechtlicher als auch privater Medien eigenständig sichern. So erscheint es auch nicht von vornherein unmöglich, dass etwa bestimmte Posten in öffentlich-rechtlichen Medienunternehmen von der Politik besetzt werden, solange die oben genannten Grundsätze dabei eingehalten werden.[18]

 

III.  Verbleibender Spielraum der EU zur Durchsetzung der Unabhängigkeit der Medien

 

Wie die Mitgliedsstaaten also die Voraussetzungen für eine unabhängige und vielfältige Medienlandschaft auch für öffentlich-rechtliche Medien schaffen, kann die EU derzeit also nicht bestimmen. Was ihr bleibt ist ein Gegensteuern bei Fehlentwicklungen. Hier stehen grundsätzlich zwei Wege offen – ein Vertragsverletzungsverfahren und das sogenannte Rechtsstaatlichkeitsverfahren.

 

Das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV gibt der EU-Kommission die Möglichkeit, einen Mitgliedsstaat zur Umsetzung bestimmter Regelungen aufzufordern. Kommt der Mitgliedsstaat der Aufforderung nicht nach, so kann die Kommission vor den Europäischen Gerichtshof (EuGH) ziehen, der dann den Mitgliedsstaat gegebenenfalls per Urteil verpflichten kann. Durch dieses Verfahren kann insbesondere die Umsetzung von EU-Richtlinien, die erst durch eine innerstaatliche Umsetzung ins Recht auch im Mitgliedsstaat verbindlich werden, erzwungen werden. Wie bereits angesprochen gibt es derzeit keine europäische Medienrichtlinie.[19] Dennoch kann auch im bestehenden Rechtsrahmen bereits teilweise auf das Medienrecht innerhalb der Mitgliedsstaaten Einfluss genommen werden.[20] Hierfür kommt insbesondere das europäische Wettbewerbsrecht in Betracht, das auch die Zulässigkeit von öffentlich-rechtlicher Beauftragung und Beihilfen regelt (s. Art. 106 Abs. 2 AEUV). So könnte (mittelbar) auf die Ausgestaltung des Rechts der öffentlich-rechtlichen Medienunternehmen Einfluss genommen werden.[21]

 

Das sogenannte Rechtsstaatlichkeitsverfahren nach Art. 7 EUV kann von den EU-Institutionen initiiert werden, wenn die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte durch einen Mitgliedstaat besteht. Neben der Rechtsstaatlichkeit gehören zu diesen Werten auch die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit und die Wahrung der Menschenrechte. Insbesondere die Werte von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie erscheinen hier durch zu abhängige Medien gefährdet. Die Hürden liegen hierbei hoch: Es muss sich um eine eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung handeln. Eine nur mögliche Gefahr oder eine nur leichte oder mittelschwere Verletzung können keine Konsequenzen nach dem Verfahren auslösen. In der Folge können dem Mitgliedsstaat seine Mitbestimmungsrechte innerhalb der EU aberkannt werden. Notwendig ist, dass die übrigen Mitgliedsstaaten allesamt zustimmen. Dabei handelt es sich um eine äußerst einschneidende Sanktion, die deutlich macht, wie gewichtig die geahndeten Verstöße sein müssen um sie zu rechtfertigen.[22]

Konkrete Erfahrungen mit dem Verfahren nach Art. 7 EUV stehen noch aus. Das erste Mal wurde es am 13. Januar 2016 gegen Polen eingeleitet. Insgesamt sind die Anforderungen an das Verfahren sehr hoch, was ein Eingreifen der EU über diesen Mechanismus unwahrscheinlich macht. Als etwas weniger strikte Stufe kann ein Vorverfahren angestrengt werden, dass den Charakter einer Untersuchung hat und als Signal dient.[23]

 

Beide Verfahren haben damit hohe Anforderungen, das Rechtsstaatlichkeitsverfahren noch mehr als das Vertragsverletzungsverfahren. Zu beachten sind aber auch die politischen Implikation insbesondere des Rechtsstaatlichkeitsverfahrens. Einem Mitgliedsstaat die Missachtung europäischer Werte offiziell und formal zu attestieren ist ein nicht zu unterschätzendes Signal, das nicht zu unterschätzen ist und Folgen für die gesamte EU haben kann.[24]

 

 

IV. Zusammenfassung

 

Die Freiheit der Medien samt Unabhängigkeit und Pluralismus ist in einer Demokratie ein bedeutendes Gut, das Schutz verdient. Diesen bekommt es zum einen durch die Verfassungen der Mitgliedsstaaten, zum anderen durch die für alle Mitgliedsstaaten als Grundsatz geltende Europäische Menschenrechtskonvention.

Aus diesen lassen sich einige Grundsätze ableiten, wie die Freiheit, Unabhängigkeit und Vielfalt in den Medien gewährleistet wird. Wie diese konkret umgesetzt werden, obliegt aber weiterhin den Mitgliedsstaaten, die hierfür unterschiedliche Vorgehensweisen nutzen mit zum Teil unterschiedlichen Graden von Unabhängigkeit vom Staat bei öffentlich-rechtlichen Medien.

Die EU hat sodann zwei formale Mechanismen, mit denen sie auf die Umsetzung innerhalb der Mitgliedsstaaten Einfluss nehmen kann. Diese haben aber hohe Anforderungen und haben auch hohe politische Hürden, etwa wenn einem Mitgliedsstaat die Rechtstaatlichkeit abgesprochen werden soll.

Eine Feinsteuerung der Unabhängigkeit von Medien gegenüber dem Staat ist der EU somit derzeit nicht möglich.


 

[1] Überdies natürlich auch die Grundfreiheiten des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, die aber hier nicht einschlägig sind.

[2] Darüber hinaus trifft die Formulierung eine Aussage über die Zuständigkeit der Mitgliedsstaaten für die Medienpolitik, Steffen Augsberg in von der Groeben/Schwarze/Hatje, Art. 11 GRC, Rn. 9.

[3] Cornils in Gersdorf/Paal, Art. 10 EMRK, Rn. 27; s. auch http://www.menschenrechtskonvention.eu/pressefreiheit-und-rundfunkfreiheit-9354/

[4] Cornils in Gersdorf/Paal, Art. 10 EMRK, Rn. 72 f.

[5] In Deutschland zum Beispiel § 130 oder  § 185 StGB.

[6] Cornils in Gersdorf/Paal, Art. 10 EMRK, Rn. 28; EGMR Urt, v. 7.6.2012 Nr. 38433/09, Centro Europa 7 S.R.L. and Di Stefano v. Italy, Rn. 134.

[7] Lindner, EuR 2008, 786, 791f.

[8] ABl. EU 2007 C 306/01 vom 14.12.2007, S. 156f.

[9] Lindner, EuR 2008, 786, 798f.

[10] Streinz in Streinz, Art. 6 EUV, Rn. 24, 27.

[11] Cornils in Gersdorf/Paal, § 10 EMRK, Rn. 76.

[12] S.o., Pluralismus wird eben nicht „gewährt“, sondern „geachtet“

[13] S. dazu MEDIADEM Project, First European Policy Brief, S. 7.

[14] High Level Group on Media Freedom and Pluralism, Final Report 2013, A free and pluralistic media to sustain European democracy, S. 6, http://ec.europa.eu/information_society/media_taskforce/doc/pluralism/ hlg/hlg_final_report.pdf

[15] High Level Group on Media Freedom and Pluralism, Final Report 2013, A free and pluralistic media to sustain European democracy, S. 7, 38

[16] Ebd.

[17] Vgl. hierzu BVerfGE 74, 297, 342 – wobei es sich zwar um eine Entscheidung nach deutschem Verfassungsrecht handelt, die Wertungen der Medienfreiheiten nach Art. 5 GG und nach Art. 10 EMRK aber übertragbar erscheinen.

[18] So ist es neuerdings in Polen, aber auch schon seit langem etwa in den Niederlanden die gesetzliche Regel, s. http://derstandard.at/2000028971569/Polens-Mediengesetz-in-der-Kritik-Wie-sieht-es-in-anderen

[19] S.o.

[20] Als Beispiel kann das Einstellungsschreiben der EU-Kommission vom 24.04.2007 gegenüber der Bundesrepublik Deutschland dienen, welches den sogenannten „Beihilfekompromiss“ ausgestaltet und weitreichenden Einfluss auf die Erbringung des öffentlich rechtlichen Rundfunks in Deutschland hat, K(2007) 17 61 endg., http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/198395/198395_680516_260_2.pdf

[21] MEDIADEM Project, Third European Policy Brief, S. 5f.

[22] Deswegen wird es unter anderem auch als „Atombombe“ gegenüber den Mitgliedsstaaten bezeichnet, s. auch http://www.wiwo.de/politik/europa/eu-verfahren-gegen-warschau-ungarn-schuetzt-polen/12794346-2.html

[23] Voet van Vormizeele in von der Groeben/Schwarze/Hatje, Art. 7 EUV, Rn. 8.

[24] Weswegen die EU bisher lediglich mit der Anwendung des Verfahrens drohte, statt es tatsächlich einzuleiten, s. auch http://www.euractiv.de/sections/eu-innenpolitik/umstrittene-gesetze-eu-kommission-leitet-rechtsstaats-verfahren-gegen-polen