EU und Ukraine – Solidarität, aber kein schneller Beitritt?

Ein Beitrag von Fabienne Everding

Seit Beginn des russischen Angriffskrieges gegen die Ukraine steht die Frage nach einer Erweiterung der EU wieder verstärkt in der Öffentlichkeit. Doch wie funktioniert ein Beitritt und wie schnell ist er umsetzbar?

1. Einführung

Als europäisches Land ist die Ukraine ein möglicher Beitrittskandidat. Und zwar nicht erst seit der Eskalation des russischen Angriffskrieges. Bereits Ende der 1990er Jahre bekundete Kiew eindeutige Beitrittsabsichten. So erklärte der damalige Präsident der Ukraine Leonid Kutschma in einer Rede vor der Parlamentarischen Versammlung der WEU[1] im Juni 1996: „Unsere volle EU-Mitgliedschaft ist unsere Priorität und folgt nicht Mode oder politischem Romantizismus, sondern das ist unsere profunde pragmatische Entscheidung, weil es die EU ist, die das Image Europas im 21. Jahrhundert prägen wird“.[2] Doch der Beitritt der Ukraine wurde in Brüssel seinerzeit kategorisch abgelehnt mit Verweis auf Verstöße gegen das Demokratieprinzip und die Notwendigkeit innenpolitischer Reformen. Angesichts des aktuell medial wirksamen Beitrittsbegehrens der Ukraine fragt sich, wie es mittlerweile um die Beitrittsperspektive der Ukraine steht.

2. Das Beitrittsverfahren der EU

Der Beitritt zur EU steht gemäß Art. 49 EUV[3] grundsätzlich allen europäischen Ländern offen. Voraussetzung für die Beantragung der EU-Mitgliedschaft ist die Wahrung der in Art. 2 EUV genannten Werte. Das sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Bis einem Land der Beitritt zur EU gewährt wird, vergehen viele Jahre oder Jahrzehnte voller Verhandlungen und Reformanstrengungen. Denn die Aufnahme erfolgt nur, wenn die 1993 vom Europäischen Rat aufgestellten sogenannten Kopenhagener Kriterien erfüllt sind.[4] Als „politisches Kriterium“ müssen institutionelle Stabilität, demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, die Wahrung der Menschenrechte sowie Achtung und Schutz von Minderheiten gewährleistet sein. Das „wirtschaftliche Kriterium“ verlangt eine funktionsfähige Marktwirtschaft und die Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck innerhalb des EU-Binnenmarktes standzuhalten. Zuletzt verlangt das „acquis-Kriterium“ die Fähigkeit, sich die aus einer EU-Mitgliedschaft erwachsenden Verpflichtungen und Ziele zu eigen zu machen, also die Übernahme des gesamten gemeinschaftlichen Rechts, des gemeinschaftlichen Besitzstandards (acquis communautaire). Bei seinem EU-Beitritt soll ein Land zudem keine Grenzstreitigkeiten haben.[5] Um einen Drittstaat als möglichen Beitrittskandidaten enger an die EU zu binden, schließt die EU mit diesem regelmäßig zunächst ein sogenanntes Assoziierungsabkommen. Im Gegensatz zu einem bloßen Partnerschaftsabkommen verfolgt dieses das (Fern-)ziel einer EU-Mitgliedschaft.[6] Das offizielle Beitrittsverfahren gliedert sich dann in die in Art. 49 EUV genannten Phasen Antragstellung, Verhandlung und Ratifizierung.

Zuerst stellt das beitrittswillige Land einen Antrag beim Europäischen Rat. Nach Eingang des Beitrittsantrages legt die EU-Kommission dem Europäischen Rat eine vorläufige Stellungnahme („Avis“) dazu vor und gibt eine Einschätzung der Beitrittsreife.[7] Der Europäische Rat muss der Verleihung des Kandidatenstatus daraufhin zustimmen. Wenn ein einstimmiges Votum vorliegt, wird das beitrittswillige Land zum Beitrittskandidaten. Die Aufnahme förmlicher Beitrittsverhandlungen muss durch den Europäischen Rat erneut einstimmig beschlossen werden. Bei erfolgreicher Abstimmung erteilt er der EU-Kommission ein Mandat zur Aufnahme von Beitrittsverhandlungen, ansonsten verzögert sich der Beitrittsprozess bereits an dieser Stelle so lange, bis es zu einem einstimmigen Votum kommt. In Abkommen mit Kapiteln, die die einzelnen Rechtsbereiche umfassen, werden die konkreten Beitrittsbedingungen zwischen der EU und dem Beitrittskandidaten festgelegt, wobei die Abkommen meist Übergangsregelungen enthalten.[8] Zu dem Stand der Verhandlungen und der Entwicklung des Beitrittskandidaten legt die EU-Kommission jährlich einen Fortschrittsbericht vor.[9]

Ist ein Beitrittsabkommen ausgehandelt, was in der Regel mindestens zehn Jahre dauert, muss das Europäische Parlament ihm mit der absoluten Mehrheit seiner Mitglieder zustimmen.[10] Danach muss der Europäische Rat einstimmig zustimmen, woraufhin die Staats- und Regierungschefs der EU und des Beitrittslandes das Abkommen unterzeichnen.[11] Als völkerrechtlicher Vertrag muss das Abkommen von den EU-Mitgliedstaaten und dem Beitrittsland dessen verfassungsrechtlichen Vorschriften entsprechend ratifiziert werden. Das Beitrittsverfahren wird mit Hinterlegung der Ratifikationsurkunden abgeschlossen, das Abkommen tritt dann in Kraft und das Beitrittsland wird zum Mitgliedstaat. Der Beitrittsprozess kann jedoch auch schneller abgewickelt werden. Je weiter die Rechtsangleichung fortgeschritten ist, desto schneller verlaufen naturgemäß auch die Beitrittsverhandlungen, was sich an dem schnellen Beitritt Finnlands und dem immer unwahrscheinlicher werdenden Beitritt der Türkei belegen lässt.[12] Auch die Mitgliedstaaten können den Beitrittsprozess beeinflussen, indem sie gegen den Beginn der Beitrittsverhandlungen votieren. Ein sogenannter Eilantrag ist im offiziellen Beitrittsverfahren der EU nicht vorgesehen.

3. Beitrittsperspektive der Ukraine  

a) Entwicklungen Ukraine und EU     

Am 14. Juni 1994 unterzeichneten die Ukraine und die EU ein Partnerschafts- und Kooperationsabkommen, welches 1998 in Kraft trat. Die politische Zusammenarbeit der Ukraine mit der EU ist seit der Orangenen Revolution 2004 zentrales Ziel ukrainischer Außenpolitik. Abkommen zwischen der EU und der Ukraine über Visa-Erleichterungen und die Rücknahme von Personen, die sich illegal aufhalten, traten 2008 in Kraft. Seit 2009 ist die Ukraine Partnerland der sogenannten "Östlichen Partnerschaft" der EU, deren Ziel es ist, die EU und sechs Partnerländer aus ihrer östlichen Nachbarschaft und der Kaukasusregion politisch und wirtschaftlich einander anzunähern.[13]

Bis Ende 2011 verhandelten die Ukraine und die EU über ein umfangreiches Assoziierungs- und Freihandelsabkommen. Mehrere EU-Staaten hatten jedoch gegenüber der Legitimität des Strafprozesses gegen die frühere Ministerpräsidentin Julija Tymoschenko Vorbehalte, weshalb sich die Unterzeichnung und Ratifizierung des Abkommens verzögerte.[14] Es entstand eine innereuropäische Debatte hinsichtlich der Beitrittsperspektive der Ukraine. Unter anderem Polen und andere frühere sowjetische Staaten wollten die Ukraine trotz mangelnder Reformen seitens deren Regierung in die EU aufnehmen, und zwar nicht zuletzt, um den Einfluss Russlands auf die Ukraine zu unterbinden. Insbesondere Deutschland, Frankreich, Italien und Spanien zeigten sich hingegen zurückhaltend bezüglich des EU-Beitritts der Ukraine. Diese Zurückhaltung wird wiederum auf die Beziehungen vor allem Deutschlands und Frankreichs zu Russland zurückgeführt. Konfrontationen mit dem „strategischen Partner“ sollten vermieden werden. Dennoch beschloss die EU 2012, das Assoziierungs- und Freihandelsabkommen mit der Ukraine zu paraphieren. Scheinbar wollte man dadurch das geostrategische Verhältnis zwischen der EU und Russland stärken. Es gilt als eines der weitreichendsten Abkommen, das die EU und ein Drittstaat jemals ausgehandelt haben.

Ende November 2013 legte der damalige ukrainische Präsident Wiktor Janukowytsch das mit der EU ausgehandelte Assoziierungsabkommen offenbar auf Druck Putins kurz vor der geplanten Unterzeichnung jedoch auf Eis.[15] Stattdessen vollzog der 2010 gewählte Präsident eine außenpolitische Kehrtwende und leitete Maßnahmen zur Annäherung an Russland ein. Anlässlich des stillgelegten Assoziierungsabkommens kam es zu den Demonstrationen und Protesten des sogenannten Euromaidan gegen die ukrainische Politik. Am 22. Februar 2014 kam es zum Sturz von Janukowytsch. Ein halbes Jahr später schloss die EU – trotz anhaltender Spannungen mit Russland – ein Assoziierungsabkommen mit der neuen ukrainischen Regierung unter Präsident Petro Poroschenko ab.[16] 2016 trat es in Kraft. Seitdem verbindet die EU und die Ukraine ein völkerrechtlicher Vertrag, der eine Präambel, 486 Artikel und 44 Anhänge umfasst. Darin festgeschriebenes Ziel ist, dass die Ukraine ihr Recht im Wesentlichen an EU-Recht angleicht, sie verpflichtet sich zum Kampf gegen die Korruption und zu einer Justizreform mit dem Ziel der Schaffung einer unabhängigen Justiz. Dafür wurde ihr ein Umsetzungszeitraum von 10 Jahren eingeräumt. Im Gegenzug schaffte die EU Zölle für Importe aus der Ukraine ab und gewährte der Ukraine Finanz- und Kredithilfen.[17]

Seit 2016 sind die EU und die Ukraine außerdem über die vertiefte und umfassende Freihandelszone (DCFTA) verbunden. Anfang des Jahres 2019 wurde die „strategische Orientierung der Ukraine zum vollständigen Beitritt zur EU und der NATO“ vom ukrainischen Parlament mit einer Mehrheit von 334 der 450 Abgeordneten in der ukrainischen Verfassung verankert.[18] Am 26. Februar 2022 forderte der amtierende ukrainische Präsident Wolodymyr Selenskyj in Anbetracht des Krieges nun die sofortige Aufnahme der Ukraine in die EU im Rahmen eines Schnellverfahrens.[19] Zwei Tage später verkündete er per Twitter, gerade den offiziellen Antrag der Ukraine auf eine EU-Mitgliedschaft unterschrieben zu haben.

b) Stimmungsbild

Einer Umfrage aus dem Jahr 2019 zufolge befürworten 57 Prozent der befragten Ukrainer/innen einen EU-Beitritt.[20] Regional sind dabei große Unterschiede im Stimmungsbild der ukrainischen Bevölkerung erkennbar. So spricht sich die Bevölkerung im Westen des Landes mehrheitlich für einen EU-Beitritt aus, wohingegen im Süden und im Donbas eher die Mitgliedschaft in der Eurasischen Wirtschaftsunion mit Russland, Kasachstan und Belarus befürwortet wird. Diese geographische Divergenz lässt sich unter anderem geschichtlich mit der als multivektoral bezeichneten Außenpolitik der Ukraine erklären.

Seit der Eskalation des russischen Angriffskrieges auf die Ukraine wird die Forderung, die Ukraine schnell zum Beitrittskandidaten zu machen, auch in vielen EU-Mitgliedstaaten laut. Das EU-Parlament stimmte in einer Sondersitzung dafür, die Ukraine zum Beitrittskandidaten zu erklären, das Votum ist allerdings nicht bindend.[21] Allerdings sprachen sich die 27 Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten während ihres Gipfeltreffens im französischen Versailles gegen einen Beitritt der Ukraine im Schnellverfahren aus. Insbesondere ältere Mitgliedstaaten wie Deutschland und Frankreich stimmten einem solchen nicht zu. Nach Aussage des Staatsoberhauptes des Gastgeberlandes Frankreich, Emmanuel Macron, könne ein „Beitrittsverfahren mit einem Land im Krieg“ nicht eröffnet werden.[22] Zwar ist die EU auch davon überzeugt, dass der Angriffskrieg durch Russland auch durch die Annäherung der Ukraine an die Werte der EU motiviert ist und erkennt an, dass die Ukraine diese Werte gegen Russland verteidigt.[23] Insoweit sieht sie sich zur Solidarität verpflichtet, möchte jedoch andererseits nicht selbst Konfliktpartei werden. Denn würde die Ukraine EU-Mitgliedstaat, wäre die EU aufgrund der in Art. 42 Abs. 7 EUV festgeschriebenen Beistandspflicht automatisch Konfliktpartei. Insbesondere vor diesem Hintergrund wird die notwendige Einstimmigkeit des Europäischen Rates größtenteils nicht erwartet.[24] Östliche EU-Mitgliedstaaten wie Polen oder Slowenien sprachen sich hingegen ausdrücklich für einen schnellen Beitritt der Ukraine aus.[25] Deren Vertreter argumentierten unter anderem, eine realistische Beitrittsperspektive könne ein Hoffnungszeichen für die Menschen in der Ukraine sein. In einem offenen Brief erklärten die Mitgliedstaaten Bulgarien, Tschechien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slowenien und die Slowakei ihre feste Überzeugung, dass die Ukraine es verdiene, eine sofortige EU-Beitrittsperspektive zu erhalten.[26] Aufgrund dieser klaren Differenzen war auch die Rede von einer „Kluft zwischen alten und neuen Mitgliedern“ beim EU-Gipfel in Versailles.[27]

Die EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen die Ukraine bekundete, die Ukraine solle zumindest perspektivisch Teil der Staatengemeinschaft werden. Ihre Aussage „Im Laufe der Zeit gehören sie tatsächlich zu uns. Sie sind einer von uns und wir wollen sie drin haben”[28] wurde insbesondere im Zusammenhang mit der Forderung Selenskyjs, die Ukraine im Schnellverfahren aufzunehmen, häufig missverstanden. Denn vor diesem Hintergrund ließe sich auch schließen, dass die Kommissionspräsidentin einen Beitritt der Ukraine im Schnellverfahren befürwortet. Allerdings muss ihre Aussage einheitlich und vor dem Hintergrund der geschichtlichen Beziehungen zwischen der EU und der Ukraine betrachtet werden. Einen Zeitpunkt für den Beitritt der Ukraine nannte die Kommissionspräsidentin gerade nicht. Insbesondere die Existenz des umfassenden Assoziierungsabkommens zwischen der EU und der Ukraine verdeutlicht, dass die EU der Ukraine bereits mit Abschluss dieses Abkommens eine Beitrittsperspektive eröffnet hat. Allerdings ist diese auf das reguläre Beitrittsverfahren bezogen, welches mehrere Jahre andauert.

 

c) Erfüllung der Beitrittskriterien

Noch erfüllt die Ukraine nicht alle Kriterien für einen EU-Beitritt. Dass die Ukraine offiziell EU-Beitrittskanditatin wird, galt insbesondere mangels entschiedener Korruptionsbekämpfung als ausgeschlossen. Aber auch bei der Erfüllung der weiteren Kopenhagener Kriterien weist die Ukraine noch große Rückstände auf. So haben etwa bisherige Justizreformen dem EU-Rechnungshof zufolge nicht gewirkt, denn Oligarchen und Interessengruppen würden nach wie vor die Rechtsstaatlichkeit in der Ukraine untergraben.[29] Insoweit lässt sich die Frage, ob die Ukraine die Beitrittskriterien erfüllt, schnell verneinen. Nichtsdestotrotz wird der Beitritt der Ukraine aktuell öffentlich stark diskutiert.

4. Ausblick

Dass die EU die Ukraine sofort als Mitglied aufnimmt und damit die Beitrittsverhandlungen überspringt, ist nach derzeitigem Stand auszuschließen, da das in Art. 49 EUV festgelegte Beitrittsverfahren nicht unterlaufen werden kann. Eine Änderung der EU-Verträge ist ausgeschlossen. Nicht zuletzt die ablehnende Haltung der maßgeblichen Akteure innerhalb der EU macht dies deutlich. Außerdem würde ein Beitritt der Ukraine ohne Erfüllung der Beitrittskriterien die EU selbst dem Risiko der wirtschaftlichen und politischen Instabilität aussetzen. Zudem wird befürchtet, dass sich die aktuellen Beitrittskandidaten Albanien, Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Serbien, Nordmazedonien, Montenegro und die Türkei übergangen fühlen und auch die Beschleunigung ihres eigenen Beitrittsprozesses erwarten.[30] Insoweit kann der Forderung eines „Blitzbeitritts“ der Ukraine nicht nachgekommen werden.

Realistischer scheint die Bestätigung der Ukraine als Beitrittskandidat. Angesichts des Krieges in der Ukraine ist jedoch zweifelhaft, ob die Kriterien politische und wirtschaftliche Stabilität aktuell und in naher Zukunft erfüllt werden können. Deshalb hätte dies in der aktuellen Situation vor allem symbol-politischen Wert. Expert/innen zufolge könnte der Beitrittskandidaten-Status der Ukraine jedoch womöglich zumindest als wirksames Druckmittel in Verhandlungen zwischen Russland und der Ukraine genutzt werden.[31] Womöglich ginge die Bestätigung der Ukraine als Beitrittskandidatin auf diese Weise über einen bloßen Solidaritätsakt hinaus und hätte zumindest mittelbar realpolitische Konsequenzen.

Zu welchem Zeitpunkt ein EU-Beitritt der Ukraine erwartet werden kann, lässt sich derzeit nicht beantworten. Käme es zu einer russischen Marionettenregierung, wäre der Beitritt der Ukraine bis auf Weiteres ausgeschlossen. Denn so würde man die russische Regierung mittelbar in Entscheidungsprozesse der EU einbeziehen. Bleibt dieses Szenario aus, ist der Beitritt zwar nicht unmittelbar zu erwarten, bei weitergehenden Reformbemühungen seitens der Ukraine wohl aber in Zukunft.


 

[1] Westeuropäische Union; diese ging aus dem Brüsseler Pakt hervor, wurde 2011 aufgelöst und ist mittlerweile in der gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU aufgegangen.

[2] S. Der Standard, Ukraine-Krieg: Von der Macht der Wiederkehr.

[3] Vertrag über die Europäische Union.

[4] Vgl. Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg, Das EU-Beitrittsverfahren – Fahrplan.

[5] S. Business Insider, Kommt die Ukraine in die Europäische Union?

[6] Vgl. Deutschlandfunk, Perspektiven für die Ukraine / Kaum Chancen auf einen „Blitzeintritt“ in die EU.

[7] Vgl. Business Insider, Kommt die Ukraine in die Europäische Union?

[8] S. Die Bundesregierung, Bedingungen für den Beitritt zur Europäischen Union.

[9] Vgl. Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg, Das EU-Beitrittsverfahren – Fahrplan.

[10] Vgl. Südwest Presse, Das sind die Beitrittsvoraussetzungen der Europäischen Union.  

[11] Vgl. Die Bundesregierung, Bedingungen für den Beitritt zur Europäischen Union.

[12] Vgl. Deutschlandfunk, Perspektiven für die Ukraine / Kaum Chancen auf einen „Blitzeintritt“ in die EU.

[13] Ebd.

[14] Vgl. Ost-Ausschuss der deutschen Wirtschaft, Abkommen bringt Ukraine auf Reformkurs.

[15] Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung, Russland und die Europäische Union.

[16] Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung, Russland und die Europäische Union.

[17] S. Deutschlandfunk, Perspektiven für die Ukraine / Kaum Chancen auf einen „Blitzeintritt“ in die EU.

[18] Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung, Russland und die Europäische Union.

[19] Vgl. RedaktionsNetzwerk Deutschland, Ukrainischer Präsident Selenskyj fordert Aufnahme in die EU.

[20] S. Bundeszentrale für politische Bildung, Umfrage: Umfragen zum Beitritt in die EU und in die NATO.

[21] S. ZDF, EU-Parlament befürwortet Kandidatur Ukraines.

[22] Vgl. Zeit, EU-Staaten lehnen rasche Mitgliedschaft der Ukraine ab.

[23] Vgl. Deutschlandfunk, Perspektiven für die Ukraine / Kaum Chancen auf einen „Blitzeintritt“ in die EU.

[24] Vgl. Business Insider, Kommt die Ukraine in die Europäische Union?

[25] Vgl Euractiv, Polen, Slowenien und Litauen: Ukraine verdient EU-Kandidatenstatus.

[26] S. Euronews, Sofortige EU-Beitrittsperspektive? Diese EU-Staaten befürworten Aufnahme der Ukraine.

[27] Vgl. Tagesspiegel, EU-Staaten uneins über Beitritt der Ukraine.  

[28] S. Euronews, Ukraine is one of us and we want them in EU, Ursula von der Leyen tells Euronews.

[29] Vgl. Europäischer Rechnungshof, Ukraine: EU-Hilfe für Reformen ist unwirksam gegen Korruption auf höchster Ebene.

[30] Vgl. Südwest Presse, Das sind die Beitrittsvoraussetzungen der Europäischen Union.

[31] Vgl. Business Insider, Kommt die Ukraine in die Europäische Union?