Die Überprüfung Europäischer Rechtsakte durch das BVerfG – Ein neues Kapitel im Kooperationsverhältnis zwischen Karlsruhe und Luxemburg durch die PSPP-Entscheidung?

Ein Beitrag von Marcel Peters

Das jüngst am 05.05.2020 verkündete Urteil des Bundesverfassungsgerichts bezüglich des EZB-Staatsanleihekaufprogramms PSPP1 wird kontrovers beurteilt. Es ging dort indirekt um die Frage, ob ein Beschluss des Rates der Europäischen Zentralbank noch von der ihm durch die europäischen Verträge eingeräumten Kompetenzen umfasst sei. Die Verneinung dieser rechtlichen Frage beinhaltet nicht nur vor dem Hintergrund der Tatsache, dass die EZB als Reaktion auf die Corona-Pandemie ein noch viel bedeutsameres Anleihekaufprogramm aufgelegt hat, eine enorme politische Sprengkraft. Für die große Aufregung sorgt jedoch ein anderer Aspekt. Er ist zugleich der Grund, weshalb das Urteil mit Sicherheit Eingang in jedes juristische Lehrbuch zum Europarecht finden wird. Das BVerfG hat nämlich zum ersten Mal entgegen der Ansicht des zuvor angerufenen EuGH einen sogenannten ausbrechenden Rechtsakt festgestellt. Bei näherer Betrachtung ist das Urteil jedenfalls die konsequente Fortsetzung seiner bisherigen Rechtsprechung betreffend die Überprüfung von Unionsrechtsakten am Grundgesetz. Diese soll daher anlässlich und zum Verständnis der PSPP-Entscheidung im Folgenden näher erörtert werden.

1. Die unterschiedliche Begründung des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts als Ausgangspunkt eines Kompetenzkonflikts

Es besteht grundsätzliche Einigkeit zwischen dem BVerfG und dem EuGH darüber, dass das Unionsrecht Anwendungsvorrang vor dem nationalen Recht genießt. Das heißt, Rechtsakte, die auf Europäischem Recht beruhen, sind grundsätzlich nicht am nationalen Recht zu messen. Anwendbar ist damit nur das Europäische Recht. Stellen sich Fragen zu dessen Auslegung, haben nationale Gerichte diese Fragen dem EuGH zur sogenannten Vorabentscheidung gemäß Art. 267 AEUV vorzulegen.

Die Richter in Karlsruhe und in Luxemburg begründen den Anwendungsvorrang des Unionsrechts jedoch unterschiedlich. Der EuGH leitet diese Regel aus dem Unionsrecht selbst her:2 Dieses stelle eine „eigene Rechtsordnung“ dar, die von den Mitgliedstaaten unter Aufgabe bestimmter Souveränitätsrechte geschaffen worden sei. Daraus ergäbe sich ein absoluter Anwendungsvorrang. Könnten die Mitgliedstaaten ihr nationales Recht über das der Union stellen, sei die Verwirklichung der Vertragsziele gefährdet. Das BVerfG hingegen ist der Ansicht, der Vorrang könne sich nicht aus dem Unionsrecht selbst herleiten. Dass Rechtsakte Europäischer Institutionen überhaupt in Deutschland wirken und für deutsche staatliche Akteure verbindlich sind, sei damit zu begründen, dass der nationale Gesetzgeber gemäß Art. 23 Abs. 1 S. 2 Grundgesetz entsprechende Hoheitsrechte auf die EU übertragen habe. In dieser Übertragung, deren Voraussetzungen und Grenzen näher in Artikel 23 GG geregelt sind, sei zugleich eine Anordnung der vorrangigen Anwendbarkeit solcher Rechtsakte zu sehen, die in Ausübung der übertragenen Hoheitsrechte erlassen worden seien.3

Beide Ansichten setzen voraus, dass nur solches Unionsrecht Anwendungsvorrang vor nationalem Recht genießen kann, das überhaupt Wirkung entfaltet. Dazu muss es im Rahmen der durch die Europäischen Verträge festgelegten Kompetenzen ergangen sein. Es stellt sich jedoch die Frage, wer das eigentlich prüft und feststellt. Da sich nach dem Verständnis des EuGH der Anwendungsvorrang aus dem EU-Recht selbst ergäbe, sei auch für die Frage, ob ein Unionsrechtsakt kompetenzgemäß ergangen ist, einzig die Auslegung der Verträge selbst maßgebend. Zu einer solchen sei aber nur er gemäß Art. 19 EUV berufen. Letzteres verkennt auch das BVerfG ausdrücklich nicht.4 Dennoch behält es sich vor, unter bestimmten Voraussetzungen eine mögliche Kompetenzwidrigkeit zu prüfen und als Folge die Nichtgeltung von Unionsrechtsakten in der Bundesrepublik festzustellen. Es prüft dann nämlich die Grenzen der in Art. 23 GG vorgesehenen Möglichkeit der Übertragung von Hoheitsrechten.5 Vereinfacht argumentiert das BVerfG somit, die EU Institutionen könnten gar keine Kompetenzen haben, deren Übertragung Art. 23 GG nicht zulässt. Artikel 23 Abs. 1 S. 3 GG sieht vor, dass auch im Rahmen der Verwirklichung der Europäischen Integration die Ewigkeitsgarantie des Grundgesetzes gilt. Demnach dürfen beispielsweise die Menschenwürde, das Rechtsstaats- oder das Demokratieprinzip nicht angetastet werden.

Das BVerfG betont seit jeher, seine Gerichtsbarkeit im Hinblick auf solche Kompetenzüberschreitungen zurückhaltend auszuüben und die entsprechende Überprüfung im Rahmen eines von ihm selbst so bezeichneten Kooperationsverhältnisses dem EuGH zu überlassen.6 Während es eine (einfache) Grundrechtsprüfung aktuell gar nicht mehr vornimmt, beschränkt es sich ansonsten auf die im Folgenden zu erörternde ultra vires- und Identitätskontrolle.

2. Maßstab der Überprüfung von Unionsrechtsakten durch das BVerfG

a. Grundrechtsprüfung – Der Solange-Vorbehalt

Das BVerfG geht davon aus, dass das durch Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG unantastbare Rechtsstaatsprinzip einen unabdingbaren Grundrechtsstandard gewährleiste, an dem sich Rechtshandlungen der Union messen lassen müssten.7 In seiner sogenannten Solange-I Entscheidung hatte sich das BVerfG deshalb die Überprüfung von Unionsrechtsakten an den Grundrechten des Grundgesetzes vorbehalten, „solange“ auf Unionsebene kein dem Grundgesetz vergleichbarer Grundrechtsschutz etabliert sei.8 Diesen Zeitpunkt sah es offenbar spätestens im Jahre 1986 gekommen. Denn in der sogenannten Solange-II Entscheidung entschied es, dass aufgrund der Rechtsprechung des EuGH nunmehr ein ausreichender Grundrechtsschutz bestehe. Solange ein Absinken dieses Schutzniveaus nicht geltend gemacht werden könne, würde es Maßnahmen deutscher staatlicher Akteure auf Grundlage des Europarechts nicht mehr am Maßstab der Grundrechte überprüfen.9 Da mit der EU-Grundrechtecharta heute sogar ein geschriebener Grundrechtekatalog besteht, ist davon auszugehen, dass das Bundesverfassungsgericht aktuell nicht von seinem Solange-Vorbehalt Gebrauch machen wird.10

b) Ultra vires- und Identitätskontrolle

Wie oben aufgezeigt, geht es darum zu überprüfen, ob ein Unionsrechtsakt in kompetenzwidriger Art und Weise ergangen ist. Ist dies der Fall, spricht man von einem sogenannten ausbrechenden oder ultra vires-Rechtsakt. Dieser kann in der Bundesrepublik Deutschland keine Wirkung entfalten, da es an einer wirksamen Übertragung der der Maßnahme zugrundeliegenden Hoheitsrechte fehlt.

Bei der eigentlichen und in der Regel so bezeichneten ultra vires-Kontrolle prüft das Bundesverfassungsgericht den Unionsrechtsakt tatsächlich am Maßstab der Europäischen Verträge selbst, denn diese geben den Europäischen Institutionen ihren Kompetenzrahmen vor. Man kann also sagen, das BVerfG prüft, ob sich die Ausübung der Kompetenzen im Rahmen der übertragenen Hoheitsrechte bewegt.11 Allerdings stellt es nur bei einem offenkundigen und besonders schwerwiegenden Kompetenzverstoß wegen des damit gleichzeitig verbundenen Verstoßes gegen das Demokratieprinzip12 einen ultra vires-Akt fest.13 Weil das Bundesverfassungsgericht seine Rechtsprechung jedoch nur in einem Kooperationsverhältnis zum EuGH ausüben will, hat es in der sogenannten Honeywell-Entscheidung zudem klargestellt, dass vor der Annahme eines ultra vires-Rechtsakts der EuGH dazu gehört werden müsse, wie dieser das Europäische Recht auslege.14 So hat das BVerfG in seinem OMT-Beschluss15, in dem es ebenfalls um den Ankauf von Staatsanleihen am Sekundärmarkt durch die EZB ging, erstmals selbst dem EuGH eine Frage vorgelegt, nämlich ob der entsprechende EZB-Beschluss vom Mandat der EZB gedeckt sei. Der EuGH bejahte dies.16 Da das BVerfG offenbar keinen offensichtlichen und erheblichen Kompetenzverstoß annahm, akzeptierte es die von ihm gleichwohl nicht geteilte Ansicht des EuGH.17

Weiter nimmt das Bundesverfassungsgericht auch eine sogenannte Identitätskontrolle vor. Hierbei prüft es jedoch nicht die Kompetenznorm im Unionsrecht selbst, sondern misst den Unionsrechtsakt direkt am Artikel 23 GG.18 Denn wenn das Grundgesetz von vornhinein nicht die Übertragung von Hoheitsrechten ermöglicht, aufgrund derer der zu überprüfende Rechtsakt vermeintlich erlassen ist, muss dieser zwingend ultra vires sein. Maßstab der Überprüfung ist die aus Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG abgeleitete „Verfassungsidentität“,19 wozu beispielsweise jedenfalls die Gewährleistung der Menschenwürde zu zählen ist. So haben die Karlsruher Richter im Jahre 2015 befunden, dass eine durch Italien geforderte Auslieferung einer mit europäischem Haftbefehl gesuchten Person im konkreten Fall – die Person war in ihrer Abwesenheit zu einer 30-jährigen Freiheitsstrafe verurteilt worden – gegen die Menschenwürde verstieße.20 Allerdings betonte es, dass sich auch das zugrundeliegende Europäische Recht offensichtlich dahingehend auslegen ließe, dass dem Auslieferungsersuchen nicht nachgekommen werden müsste und begründete damit seinen Verzicht auf eine Vorlage an den EuGH.21 Das Kooperationsverhältnis hatte also auch dadurch noch keinen Schaden genommen.

3. Die PSPP-Entscheidung

War das BVerfG durch Einhaltung der vorgenannten und von ihm selbst aufgestellten hohen Anforderungen an die Feststellung eines ausbrechenden Rechtsakts bisher sehr um die Entschärfung des Kompetenzkonflikts mit dem EuGH bemüht, sah es sich in seiner PSPP-Entscheidung vom Mai dieses Jahres schließlich doch dazu genötigt, dem EuGH die Grenzen der Kooperation aufzuzeigen.

Mit dem Urteil gab der zweite Senat des BVerfG gleich mehreren Verfassungsbeschwerden statt, mit denen die Beschwerdeführer gerügt hatten, dass Bundesregierung und Bundestag nicht gegen das PSPP-Staatsanleihekaufprogramm der EZB vorgegangen seien. Indirekt hatte es somit darüber zu entscheiden, ob die EZB aufgrund der tatsächlichen wirtschafts- und fiskalpolitischen Auswirkungen des Ankaufprogramms noch im Rahmen ihres geldpolitischen Mandats gemäß der Art. 119, 127 ff. AEUV tätig würde. Wie schon vor seinem OMT-Urteil legte das BVerfG dem EuGH diese Frage vor.22 Dieser sah wiederholt keinen Kompetenzverstoß.23 Das BVerfG fand die Argumentation jedoch in keiner Weise überzeugend: 24 Im Gegenteil, die durch den EuGH vorgenommene Verhältnismäßigkeitsprüfung sei „schlechterdings nicht mehr nachvollziehbar“ und „objektiv willkürlich“. Mit einer derartigen Vorgehensweise habe der EuGH sein Mandat so offensichtlich und erheblich überschritten, dass das Urteils selbst für ultra vires zu erklären gewesen sei. Da die Verfassungshüter dieses Mal ebenfalls einen offensichtlichen und nicht nur unbedeutenden Kompetenzverstoß durch das PSPP-Programm erkannten, erklärten sie den diesem zugrundeliegenden Beschluss in der aktuellen Fassung für in Deutschland nicht anwendbar.25 Zwar mögen die drastischen Formulierungen des BVerfG wie eine „Kriegserklärung an den EuGH“26 klingen. Die vorstehend skizzierten, vom BVerfG selbst aufgestellten hohen Anforderungen an die Feststellung eines ausbrechenden Rechtsakts erfordern jedoch entsprechend drastische Annahmen. Ob diese Annahmen „richtig“ sind, soll an dieser Stelle nicht beurteilt werden.

4. Ausblick

Man darf gespannt sein, wie die EU auf dieses Urteil reagieren wird. Möglicherweise wird der EZB-Rat seinen Beschluss anpassen. Wenn andernfalls die Deutsche Bundesbank an der Umsetzung des PSPP-Programms zukünftig nicht mehr mitwirken dürfte, steht auch die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens durch die Kommission im Raum. Dann würde aus Sicht des BVerfG der EuGH indirekt zum Richter in eigener Sache werden. Eine bedachte Lösung durch Entgegenkommen aller Seiten wäre schon im Hinblick darauf, dass sich einige national gerichtete, europaskeptische Regierungen die rechtliche Sicht des BVerfG schon jetzt für politische Zwecke zu eigen machen, wünschenswert.27

1 BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2020 – 2 BvR 859, 1651, 2006/15, 980 /16.

2 Grundlegend EuGH, Slg. 1964, 1259 – Costa ./. E.N.E.L; EuGH, Slg. 1970, 1125 (1135) Rz. 3 – Internationale Handelsgesellschaft.

3 Vgl. BVerfGE 31, 145 (174); BVerfGE 126, 286 (302).

4 Vgl. selbst in der PSPP-Entscheidung BVerfG, WM 2020, 918 Rz. 112.

5 Schroeder, Grundkurs Europarecht, 6. Aufl. 2019, § 5 Rz. 30.

6 BVerfGE 89, 155 (175).

7 Schroeder, Grundkurs Europarecht, 6. Aufl. 2019, § 5 Rz. 30 mit Verweis auf BVerfGE 89, 155 (175).

8 BVerfGE 37, 271 (285).

9 BVerfGE 73, 339 (387).

10 Vgl. auch Maunz/Dürig/Scholz, GG, 89. EL 2019, Art. 23 Rz. 92; Sachs/Streinz, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 23 Rz. 101.

11 Vgl. Sachs/Streinz, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 23 Rz. 99: ultra vires-Kontrolle bezieht sich auf die Prüfung eines Überschreitens des „Übertragenen“.

12 Sachs/Streinz, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 23 Rz. 99.

13 Vgl. BVerfGE 126, 286 (304).

14 BVerfGE 126, 286 (304).

15 BVerfGE 134, 366

16 EuGH, Urt. vom 16.06.2015 – C-62/14.

17 BVerfGE 142, 123.

18 Sachs/Streinz, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 23 Rz. 99.

19 BVerfG 123, 267 (354).

20 BVerfGE 140, 317.

21 BVerfGE 140, 317 (376).

22 BVerfGE 146, 216.

23 EuGH, Urteil vom 11.12.2018 – C-493/17.

24 BVerfG, WM 2020, 918 Rz. 117 ff.

25 BVerfG, WM 2020, 918 Rz. 234.

26 So der Europarechtler Franz Mayer in einem am 07.05.2020 veröffentlichten Interview mit der Süddeutschen Zeitung, https://www.sueddeutsche.de/politik/karlsruhe-ezb-urteil-1.4900042 (zuletzt abgerufen am 26.05.2020).

27 Ähnlich Jestaedt, Keine Handlangerdienste, Gastbeitrag in FAZ-Einspruch, 14.05.2020.