Ein Beitrag von Florian Pampel

1. Kurzüberblick: Inhalt des Programms 

Die EU hat als neues, ambitioniertes Gesundheitsprogramm das Programm EU4Health auf den Weg gebracht. Das Programm als solches stellt im Kern ein gänzlich eigenständiges Gesundheitsprogramm der EU dar und darf somit als besondere Maßnahme der Gesundheitspolitik der EU gewertet werden¹. Es beginnt im derzeitigen Jahr 2021 und endet im Jahr 2027; im Wesentlichen soll es dazu dienen, dass sich die Mitgliedstaaten und deren Bevölkerungen von den Folgen und Auswirkungen der COVID-19-Krise erholen, so dass die Gesundheitssysteme für neue künftige Gesundheitsgefahren ausreichend gerüstet sind². Die Ausgestaltung der jeweiligen Gesundheitssysteme ist nationale Aufgabe der EU-Staaten; Brüssel hat dbzgl. nur begrenzte Kompetenzen³, wobei die Pandemie verdeutlicht hat, dass es viele Schwachstellen in den nationalen Gesundheitssystemen gibt und deshalb ein Gesundheitsprogramm wie das EU4Health Programm erforderlich ist⁴. Konkret soll das Programm dazu dienen, (1) die Gesundheit der Bevölkerung innerhalb der EU zu verbessern, (2) die Belastbarkeit der Gesundheitssysteme zu stärken und Innovationen im Gesundheitssektor zu fördern und (3) die durch die COVID-19-Krise aufgedeckten Lücken zu schließen⁵.

In diesem Zusammenhang möchte die EU auch die Ungleichheiten innerhalb des Unionsgebiets beim Zugang zu medizinischer Versorgung abbauen; das Programm konzentriert sich folglich nicht nur auf zukünftige Gesundheitskrisen, sondern auch auf die Erforschung und Therapie von nicht übertragbaren Krankheiten wie Krebs und Diabetes sowie auf die Förderung eines gesunden Lebensstils generell⁶.

Durch die COVID-19-Pandemie wurde deutlich, dass die Vorsorge und die Fähigkeit der EU, wirksam auf große grenzüberschreitende Gesundheitsgefahren zu reagieren, erheblich verbessert werden müssen. Es wurde insbesondere deutlich, dass die EU (1) eine bessere Koordination zwischen den Mitgliedstaaten während einer Gesundheitskrise anvisieren, (2) eine Stärkung der Kapazitäten auf EU-Ebene zur Vorbereitung auf und Bekämpfung von Gesundheitskrisen vornehmen und (3) mehr Investitionen in die Gesundheitssysteme sicherstellen muss, um zu gewährleisten, dass die Gesundheitssysteme der Mitgliedstaaten für die Herausforderungen von morgen gerüstet sind⁷.

2. Sinn und Zweck des Programms

Sinn und Zweck des Programms ist es, Reserven medizinischer Güter anzulegen und die EU in die Lage zu versetzen, bei grenzüberschreitenden Gesundheitsbedrohungen effektiver reagieren und langfristigen Herausforderungen, insbesondere im Hinblick auf die alternde Bevölkerung und gesundheitliche Ungleichheiten, wirksam begegnen zu können⁸. Im Einzelnen verfolgt das Programm daher mehrere Ziele. Konkret wird anvisiert, mit dem Programm EU4Health (1) in die Bildung von Reserven medizinischer Versorgungsgüter für den Krisenfall zu investieren; (2) eine Reserve an Gesundheitspersonal und Experten zu schaffen, die mobilisiert werden können, um Gesundheitskrisen in der gesamten EU zu verhindern bzw. gezielt darauf zu reagieren; (3) Gesundheitsfachkräfte für den Einsatz in der gesamten EU zu schulen; (4) die Überwachung von Gesundheitsgefahren zu verstärken und (5) die Belastbarkeit der Gesundheitssysteme zu steigern, um bessere Gesundheitsergebnisse für alle zu gewährleisten⁹.

Im Ergebnis zielt das Programm somit darauf ab, dass die EU eine größere Anzahl von Instrumenten erhält, um sowohl bei der Vorsorge für Krisen als auch bei deren Bewältigung zeitnah und konsequent in Abstimmung mit den Mitgliedstaaten werden zu können¹⁰.

3. Hauptziele des Programms

Das Programm EU4Health hat im engeren Sinne drei Hauptziele, die wie folgt beschrieben werden können:

a. Gewährleistung des Gesundheitsschutzes der Bevölkerung in den Mitgliedstaaten vor schweren grenzüberschreitenden gesundheitlichen Gefahren samt Verbesserung der Krisenmanagementkapazität;

b. Sicherstellung von Verfügbarkeit und Erschwinglichkeit von Arzneimitteln, Medizinprodukten und anderen krisenrelevanten Produkten inklusive Förderung von Innovationen auf diesem Gebiet;

c. Stärkung der Gesundheitssysteme und des Personals im Gesundheitswesen durch Investitionen in die öffentliche Gesundheit, z. B. über Programme zur Gesundheitsförderung, zur Krankheitsprävention und zur Verbesserung des Zugangs zur Gesundheitsversorgung¹¹.

Diese drei Hauptaspekte, die mit dem Programm verfolgt werden sollen, haben untereinander viele gemeinsame Schnittstellen und sind daher eng miteinander verwoben. Weiter verdeutlicht diese Zielsetzung aber auch, dass die EU mit dem Programm die strategische Ausrichtung der Gesundheitspolitik im EU Gebiet im Ganzen in den Fokus nimmt und konsequent auf die Auswirkungen der derzeitigen pandemischen Lage reagieren will.

4. Nebenziele des Programms

Damit auch andere wichtige, langfristige Herausforderungen für die Gesundheitssysteme gemeistert werden, verfolgt das Programm EU4Health neben den Hauptzielen auch Nebenziele, wie:

a. Beseitigung von Ungleichheiten beim Gesundheitsstatus von Bevölkerungsgruppen, Staaten und Regionen innerhalb der EU sowie Gewährleistung von Zugang zu hochwertiger und bezahlbarer Gesundheitsvorsorge und Heilbehandlung;

b. Ausstattung und Vorsorge der Gesundheitssysteme im Hinblick auf Belastungen durch nicht übertragbare Krankheiten, wie insbesondere Krebs, sowie im Hinblick auf psychische Beeinträchtigungen, seltene Krankheiten und Risiken im Zusammenhang mit Gesundheitsfaktoren;

c. Sicherstellung einer gleichen Verteilung der Kapazitäten der Gesundheitssysteme;

d. Überwindung von Hindernissen für die breite Einführung und optimale Nutzung digitaler Innovationen sowie Gewährleistung von deren Umsetzung in größerem Maßstab;

e. Verhinderung einer zunehmenden Gesundheitsbelastung durch Umweltschäden und Umweltverschmutzung, die insbesondere die Luft-, Wasser- und Bodenqualität beeinträchtigen, sowie durch demografische Veränderungen¹².

5. Hintergrund und rechtlicher Rahmen des Programms

Die EU-Kommission stellte ihren Vorschlag für das EU4Health Programm im Mai 2020 vor¹³, wobei in diesem Zusammenhang anzumerken ist, dass das EU4Health Programm einen Teil des Europäischen Aufbauplans NextGenerationEU darstellt¹⁴. Nach der Vorstellung des Vorschlags folgten die Verabschiedung der EU Ratsposition im Oktober 2020 und der Beginn der Verhandlungen mit dem EU-Parlament im November 2020¹⁵. Im Rahmen der Verhandlungen mit dem EU-Parlament und durch die rege Beteiligung der Parlamentarier, auch gegenüber den Mitgliedstaaten, wurden weitreichende Verbesserungen am Programm vorgenommen¹⁶. Die vorläufige Vereinbarung wurde den ständigen Vertreterinnen und Vertretern der EU Mitgliedstaaten zur Unterzeichnung vorgelegt¹⁷, ehe Mitte Dezember 2020 eine vorläufige Einigung zwischen den EU Institutionen erzielt wurde¹⁸.

Nachdem es bereits ursprünglich hieß, dass die Verordnung zur Einführung des EU4Health Programms voraussichtlich im ersten Quartal 2021 verabschiedet wird¹⁹, ist erfreulicherweise zu berichten, dass das EU-Parlament am 9. März 2021 die Verordnung für das Aktionsprogramm im Bereich Gesundheit²⁰ angenommen hat²¹ und am 17. März 2021 die Annahme dieser Verordnung durch den Rat der EU erfolgt ist²². Nach dem Tag ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der EU trat die Verordnung in Kraft; sie gilt rückwirkend ab dem 1. Januar 2021²³. Als Verordnung gelten die Bestimmungen des Programms unmittelbar und direkt in den Mitgliedstaaten; es bedarf keiner innerstaatlichen Umsetzung mehr.

Im Hinblick auf die Zuständigkeitsverteilung zwischen den Mitgliedstaaten und der EU ist anzumerken, dass bei der Verabschiedung der Verordnung die Aufteilung der Zuständigkeiten in der Gesundheitspolitik beachtet wurde. Gemäß Artikel 168 Abs. 2, 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union²⁴ ist die EU zuständig, soweit es um die Ergänzung und Unterstützung die Gesundheitspolitik auf nationaler Ebene und die Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten samt Koordinierung ihrer Programme geht. Da der Schwerpunkt des Programms auf strategischen und grenzübergreifenden Aspekten liegt und dabei auf bestehende Kooperationsmechanismen zurückgegriffen wurde, ergänzt und unterstützt das Programm die nationale Gesundheitspolitik der Mitgliedstaaten i.S.d. Artikels 168 Abs. 2, 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, so dass die Verordnung unter Achtung des Zuständigkeitsbereichs erlassen werden konnte²⁵.

6. Finanzvolumen und Durchführung des Programms

Mit einem Haushalt von 5,1 Milliarden Euro beinhaltet das Programm EU4Health ein nicht zu unterschätzendes Finanzvolumen, so dass wirksam gegen die Auswirkungen der Pandemie vorgegangen und Vorsorge für die Zukunft geschaffen werden können²⁶. Das EU-Parlament ist für die Aufstockung des Betrags zur gegenwärtigen Summe von 5,1 Milliarden Euro mitverantwortlich; ursprünglich war nur ein Drittel dieser Summe vorgesehen.²⁷ Ein Großteil des Betrags i.H.v. 5,1 Milliarden Euro wird im Programmzeitraum an die Staaten und ihre Bürger ausgeschüttet, ein Teil des Betrags geht an Nichtregierungsorganisationen oder an Gesundheitsorganisationen wie die Weltgesundheitsorganisation²⁸. Im Ergebnis steigen die EU Ausgaben für den Gesundheitsbereich um ein Vielfaches im Vergleich zur vorherigen Haushaltsperiode²⁹.

Das Programm sieht vor, dass im Programmzeitraum verschiedene Arten von Maßnahmen finanziell unterstützt werden können, um die Ziele des Programms³⁰ zu erreichen. Die Mittel können in folgende Maßnahmen investiert werden:

a. Unterstützung und Beratung von Staaten oder Staatengruppen, die den größten Bedarf haben, durch Partnerschaften und fachliche Beratung;

b. Gewährleistung von Schulungs- und Austauschprogrammen für Ärzte-, und Pflegepersonal;

c. Etablierung von neuen Mechanismen, etwa für die Beschaffung von Waren und Dienstleistungen, die zur Prävention von Gesundheitskrisen und zur Stärkung des Krisenmanagements erforderlich sind;

d. Schaffung von Audits³¹ in den Mitgliedstaaten in den Bereichen Vorsorge und Reaktion im Hinblick auf Krisenmanagement, antimikrobielle Resistenz und Impfungen;

e. Sicherstellung von klinischen Prüfungen zwecks Beschleunigung der Entwicklung und Zulassung innovativer, sicherer und wirksamer Arzneimittel und Impfstoffe sowie des Zugangs zu ihnen;

f. Förderung grenzübergreifender Zusammenarbeit und Partnerschaften im Hinblick auf die Weitergabe und Skalierung innovativer Lösungen, einschließlich digitaler Lösungen, etwa über die Europäischen Referenznetzwerke (ERN);

g. Einrichtung und Koordinierung von Referenzlaboratorien der EU sowie von Exzellenzzentren;

h. Gründung und Förderung von Vorfeldprojekten für Initiativen mit hohem Mehrwert sowie Etablierung von kritischen Gesundheitsinfrastrukturen;

i. Aufbau, Betrieb und Wartung der digitalen Infrastruktur;

j. Förderung von Analysetätigkeiten wie Studien, Datenerhebung und Benchmarking³².

In Anhang I der Verordnung des Programms EU4Health ist eine vollständige Liste möglicher Maßnahmen enthalten³³.

Das Programm EU4Health wird dabei in erster Linie von den Mitgliedstaaten, von Nichtregierungsorganisationen und internationalen Organisationen umgesetzt, die gerade die Mittel der EU erhalten, etwa in Form von Finanzhilfen, Preisgeldern und öffentlichen Aufträgen sowie im Wege der indirekten Mittelverwaltung durch die EU-Kommission³⁴.

Eine Schlüsselrolle bei der Abwehr schwerwiegender grenzüberschreitender Gesundheitsgefahren und Pandemien kommen zudem den EU-Agenturen, dem Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC), der Europäischen Arzneimittel-Agentur (EMA), der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) und der Europäischen Chemikalienagentur (ECHA) zu, die sowohl im Hinblick auf präventive Maßnahmen als auch im Hinblick auf repressive Maßnahmen entscheidend tätig werden sollen³⁵.

7. Zusammenhang des Programms mit anderen Aktivitäten der EU im Gesundheitswesen

Mit der Annahme des Programms EU4Health passt die EU-Kommission ihren Vorschlag für den Europäischen Sozialfonds Plus (ESF+) an und integriert dessen Komponente Gesundheit vollständig in das Programm EU4Health³⁶.

Es ist zu erwarten, dass im nächsten Haushalt durch weitere Finanzierungsinstrumente, die Synergien mit dem Programm EU4Health schaffen und nutzen, wichtige Investitionen im Gesundheitsbereich getätigt werden³⁷. So ist damit zu rechnen, dass (1) aus dem Europäischen Sozialfonds Plus (ESF+) benachteiligte Gruppen beim Zugang zur Gesundheitsversorgung unterstützt werden, (2) aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung die regionale Gesundheitsinfrastruktur verbessert wird, und (3) aus dem Programm Horizont Europa Forschung und Innovation im Gesundheitsbereich gefördert werden³⁸. Ebenso kann davon ausgegangen werden, dass (4) im Rahmen von rescEU medizinisches Notfallmaterial bevorratet und (5) im Rahmen des Programms Digitales Europa die digitale Infrastruktur geschaffen wird, die für digitale Gesundheitsinstrumente benötigt wird³⁹. Entscheidend für den Erfolg werden programmübergreifendes Arbeiten und eine gemeinsame Zielsetzung in den einzelnen Politikbereichen sein⁴⁰.

8. Abgrenzung des Programms zum rescEU-Kapazitätsprogramm

Das rescEU-Kapazitätsprogramm⁴¹ der EU zielt als Katastrophenschutzverfahren auf die Ermöglichung einer kurzfristigen Reaktion ab und legt den Fokus dabei auf die direkten Krisenreaktionskapazitäten, wohingegen das Programm EU4Health die strategische Bevorratung von medizinischem Material für eine längerfristige Nutzung sowie weitere strategische Reserven beinhaltet⁴². Für das rescEU-Kapazitätsprogramm ist folglich die Sicherstellung einer Reserve an ärztlichem, pflegerischem und sonstigem Hilfspersonal unerlässlich; diese Reserve muss im Krisenfall mobilisiert werden können, genauso wie ein Gesundheitsnotfallteam der EU, welches sich aus Experten zusammensetzt, die bei der Bewertung und Reaktionskoordinierung in Anspruch genommen werden können⁴³.

9. Ausblick: Wirkung des Programms auf nicht übertragbare Krankheiten wie Krebs

Nicht übertragbare Krankheiten und Lebensstilerkrankungen gehören zu den größten Herausforderungen, vor denen die Gesundheitssysteme stehen; schließlich sind Krankheiten wie Krebs, Herz-Kreislauf-Erkrankungen, chronische Atemwegserkrankungen und Diabetes die Hauptursachen für Behinderungen, schlechte Gesundheitszustände, gesundheitsbedingte Verrentungen und vorzeitige Todesfälle innerhalb der EU, was erhebliche soziale und wirtschaftliche Folgen mit sich bringt⁴⁴.

Um die Folgen nicht übertragbarer Krankheiten für den Einzelnen und die Gesellschaft in der EU zu verringern und die Frühsterblichkeit aufgrund von nicht übertragbaren Krankheiten bis zum Jahr 2030 um ein Drittel zu reduzieren, ist die Konzentration auf die Prävention, gepaart mit Bemühungen zur Stärkung der Gesundheitssysteme, von entscheidender Bedeutung⁴⁵. Dbzgl. ist hervorzuheben, dass das Programm EU4Health Programme der Mitgliedstaaten zur Prävention von Krankheiten (einschließlich Früherkennung und Frühdiagnose) und zur Gesundheitsförderung unterstützen wird.

Die EU-Referenznetzwerke (ERN) für seltene Krankheiten mit geringer Prävalenz und für komplexe Krankheiten werden auf weitere, seltene, nicht übertragbare Krankheiten sowie Infektionskrankheiten ausgeweitet, sodass medizinisches Wissen und Expertise gezielt zu den Patienten gebracht werden⁴⁶.

10. Fazit

Das EU4Health Programm ist die Antwort der EU auf das Virus COVID-19, das erhebliche Auswirkungen auf das medizinische und Pflegepersonal, auf die Patienten und die Gesundheitssysteme der Mitgliedstaaten in Europa hatte und immer noch hat. Mit einer Dotierung von 5,1 Mrd. Euro ist EU4Health finanzstärker als alle anderen EU Gesundheitsprogramme zuvor. Die EU wird dabei diverse Akteure miteinbeziehen und auf ein umfangreiches Maßnahmenpaket zurückgreifen. Bereits jetzt können Anträge auf Finanzhilfen gestellt werden, so dass mit Spannung erwartet werden kann, wie schnell die Maßnahmen des Programms umgesetzt werden und Wirkung zeigen.

1 EU-Parlament stimmt für Gesundheitsprogramm EU4Health - DER SPIEGEL.

2 Neues Gesundheitsprogramm EU4Health (europa.eu).

3 Siehe auch unter Punkt 5.

4 EU-Parlament stimmt für Gesundheitsprogramm EU4Health - DER SPIEGEL.

5 Neues Gesundheitsprogramm EU4Health (europa.eu).

6 Was, Warum, Wie? Alles, was Sie über EU4Health wissen müssen- Europa Union Deutschland (europa-union.de); The EU's ambitious €5 billion health programme: What's it all about? | Euronews; vgl. auch unter Punkt 9.

7 Neues Gesundheitsprogramm EU4Health (europa.eu).

8 EU-Parlament stimmt für Gesundheitsprogramm EU4Health - DER SPIEGEL.

9 Neues Gesundheitsprogramm EU4Health (europa.eu).

10 Neues Gesundheitsprogramm EU4Health (europa.eu).

11 Neues Gesundheitsprogramm EU4Health (europa.eu).

12 Neues Gesundheitsprogramm EU4Health (europa.eu).

13 Die Gesundheit der Menschen schützen - BMG (bundesgesundheitsministerium.de).

14 PM.EU-Gesundheitsprogramm-EU4Health.Sabine-Verheyen.pdf.

15 Die Gesundheit der Menschen schützen - BMG (bundesgesundheitsministerium.de).

16 PM.EU-Gesundheitsprogramm-EU4Health.Sabine-Verheyen.pdf.

17 Die Gesundheit der Menschen schützen - BMG (bundesgesundheitsministerium.de).

18 PM.EU-Gesundheitsprogramm-EU4Health.Sabine-Verheyen.pdf.

19 Die Gesundheit der Menschen schützen - BMG (bundesgesundheitsministerium.de).

20 Mit dem Aktionsprogramm im Bereich Gesundheit ist das Programm EU4Health gemeint.

21 PM.EU-Gesundheitsprogramm-EU4Health.Sabine-Verheyen.pdf.

22 BA 7-2021 PDF.pdf (europabuero-bw.de).

23 PM.EU-Gesundheitsprogramm-EU4Health.Sabine-Verheyen.pdf.

24 Der Vertrag über die Arbeitsweise der EU wird auch als AEUV abgekürzt.

25 Neues Gesundheitsprogramm EU4Health (europa.eu).

26 Die Gesundheit der Menschen schützen - BMG (bundesgesundheitsministerium.de).

27 Was, Warum, Wie? Alles, was Sie über EU4Health wissen müssen- Europa Union Deutschland (europa-union.de).

28 Was, Warum, Wie? Alles, was Sie über EU4Health wissen müssen- Europa Union Deutschland (europa-union.de).

29 EU-Parlament stimmt für Gesundheitsprogramm EU4Health - DER SPIEGEL.

30 Vgl. zu den Zielen des Programms Punkt 3 und Punkt 4.

31 Mit Audits sind Untersuchungsverfahren gemeint, die überprüfen, ob Prozesse, Anforderungen und Richtlinien die geforderten Standards erfüllen.

32 Neues Gesundheitsprogramm EU4Health (europa.eu); mit Benchmarking ist die vergleichende Analyse und Orientierung des Wettbewerbs an internationalen Maßstäben gemeint.

33 Neues Gesundheitsprogramm EU4Health (europa.eu); der Text der Verordnung ist auf der Internetseite EUR-Lex abrufbar; vgl. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX:52020PC0405.

34 EU4Health 2021-2027 – a vision for a healthier European Union | Gesundheitswesen (europa.eu); Neues Gesundheitsprogramm EU4Health (europa.eu).

35 Neues Gesundheitsprogramm EU4Health (europa.eu).

36 Neues Gesundheitsprogramm EU4Health (europa.eu).

37 Neues Gesundheitsprogramm EU4Health (europa.eu).

38 EU4Health 2021-2027 – a vision for a healthier European Union | Gesundheitswesen (europa.eu).

39 Neues Gesundheitsprogramm EU4Health (europa.eu).

40 Neues Gesundheitsprogramm EU4Health (europa.eu).

41 Ausführliche Informationen zum rescEU-Kapazitätsprogramm sind auf folgender Seite abrufbar: https://ec.europa.eu/echo/what/civil-protection/resceu_en.

42 Neues Gesundheitsprogramm EU4Health (europa.eu); Vgl. zum Sinn und Zweck sowie den Zielen des Programms EU4Health auch Punkt 2,3 und 4.

43 Neues Gesundheitsprogramm EU4Health (europa.eu).

44 Neues Gesundheitsprogramm EU4Health (europa.eu).

45 EU4Health 2021-2027 – a vision for a healthier European Union | Gesundheitswesen (europa.eu).

46 Neues Gesundheitsprogramm EU4Health (europa.eu).