DAS EU-LIEFERKETTENGESETZ – EINE CHANCE FÜR MEHR MENSCHENRECHTE?

Die EU hat ein klares Ziel: es sollen keine Unternehmen mehr Profit aus Zwangs- oder Kinderarbeit über internationale Lieferketten erwirtschaften. Daher wurde vor zwei Jahren ein europäisches Lieferkettengesetz eingeführt. Da sich die Lage aber immer noch nicht ausreichend verbessert hat, wird nun über die Statuierung einer Sorgfaltspflicht für Unternehmen nachgedacht.

I. Einführung

Zwei Jahre ist es bereits her, dass sich der Rat der Europäischen Union für ein europäisches Lieferkettengesetz zur nachhaltigen Unternehmensführung aussprach und sich somit erstmals alle 27 Mitgliedsstaaten für eine einheitliche EU-weite verbindliche Regelung bekannt haben. Das Ziel: Unternehmen sollen in ihren internationalen Lieferketten keinen Profit mehr aus Kinder- und Zwangsarbeit abschöpfen können.

Die letzten Jahrzehnte haben insbesondere Eines gezeigt: Der Verweis durch die Vereinten Nationen oder auch Amnesty International auf die teils schwer zu ertragenen Arbeitsbedingungen und den schweren Menschenrechtsverletzungen innerhalb der Lieferketten, ändert nichts an den Zuständen. Weder bei den Unternehmen noch beim Endverbraucher sind gravierende Änderungen bezüglich Produktionsbedingungen beziehungsweise dem Konsumverhalten erkennbar.

Mit ihrem Vorhaben eine Sorgfaltspflicht für Unternehmen einführen zu wollen, zeigt die Europäische Gemeinschaft, wie sie zu der langjährigen Debatte um Menschenrechte im Privatsektor steht. Zunächst ist die Durchsetzung von Menschenrechten eine hoheitliche Aufgabe staatlicher Akteure. Private Akteure wie Unternehmen sind somit weitestgehend von der Verantwortung ausgenommen.

Mit dem Entwurf zur Sorgfaltspflichtrichtlinie wird deutlich: In einer Welt, in der die Reichweite der Unternehmen so groß ist und insbesondere negative Auswirkungen haben kann, müssen Sorgfaltspflichten bezüglich ihrer Handlungen statuiert werden. Auch die Schlüsselrolle, die Unternehmen bezüglich einer nachhaltigen Wirtschaft einnehmen, ist hier erwähnenswert. Die Tätigkeit eines Unternehmens kann negative Auswirkungen auf die Menschenrechte, etwa durch Ausbeutung von Arbeitnehmern und Kinderarbeit, aber auch auf die Umweltverschmutzung und den Klimawandel haben.

II. Warum es ein EU-Gesetz braucht

Ein Lieferkettengesetz hat den Sinn und Zweck Unternehmen, die international agieren für ihre Produktions- und Lieferketten in die Verantwortung zu nehmen. Unternehmen sollen garantieren können, dass ihre Produkte nicht in Verbindung zu Menschenrechtsverletzungen stehen oder diese gar unterstützen. Weltweit gibt es hunderte Produktionsstätten, die nicht den Standards des Leitfadens der UN von 2011[1] bezüglich Wirtschaft und Menschenrechten entsprechen. Nach den aktuellen Zahlen der internationalen Arbeitsorganisation, ILO, sind 152 Millionen Kinder in Kinderarbeit beschäftigt und 25 Millionen Menschen in Zwangsarbeit.[2] Die Umsetzung der Leitprinzipien ist freiwillig. Eine Garantie für menschenrechtliche Schutzmechanismen im internationalen Verkehr ist zurzeit nicht gegeben.

Laut einer Studie überprüft nur jedes dritte Unternehmen in Europa die eigenen globalen Lieferketten sorgfältig im Hinblick auf Menschenrechte und Umweltauswirkungen.[3] Den Schluss, der daraus gezogen werden kann: Auf die Freiwilligkeit der Unternehmen kann nicht auf Dauer gesetzt werden.

Einige Länder haben sich deswegen bereits in der Verantwortung gesehen, durch gesetzliche Wege klare Linien aufzuzeigen. England, Frankreich, Deutschland und die Niederlande haben bereits ein Lieferkettengesetz auf nationaler Ebene verabschiedet.

In Deutschland gibt es das sogenannte "Lieferkettensorgfaltspflichtgesetz". Dies tritt 2023 in Kraft. Schon damals war die Kritik groß. Der Anwendungsbereich des Gesetzes betrifft nur eine kleine Anzahl an Unternehmen. Damit wird mit viel Aufwand wenig getan. Außerdem ist die Rechtsunsicherheit sehr groß, wenn jeder Mitgliedstaat andere gesetzliche Regelungen bezüglich der Sorgfaltspflichten trifft. Das bedeutet insbesondere für die Lieferanten, die an verschiedene, jeweils unter anderen Rechtsvorschriften stehende Unternehmen liefern müssen, zusätzliche Komplexität und Kosten.[4]

Der große Vorteil einer europaweiten Gesetzgebung: Einheitlichkeit. Durch eine europäische Gesetzgebung richtet sich der Maßstab und die Umsetzung der Sorgfaltspflicht nach einem Standard, weshalb eine Wettbewerbsverzerrung und eine Rechtsunsicherheit im europäischen Binnenmarkt verhindert wird.

III. Umfang der Richtlinie

Die EU-Richtlinie definiert genau, welche Unternehmen betroffen sein sollen.

Alle großen Unternehmen, die dem Recht eines Mitgliedstaates unterliegen oder im Gebiet der europäischen Union niedergelassen sind, werden direkt vom Anwendungsbereich des Gesetzes erfasst. Darunter fallen Unternehmen mit mindestens 500 Beschäftigen und einen Nettoumsatz von mindestens 150 Millionen Euro weltweit oder Unternehmen mit mindestens 250 Beschäftigen und einem Nettoumsatz von mindestens 40 Millionen Euro weltweit.[5] Doch indirekt sind alle Lieferanten und Geschäftspartner dieser Unternehmen betroffen. Das Gesetz umfasst die komplette Kette der Produkterwirtschaftung, von der Rohstoffgewinnung bis zum Endkunden.[6]

Auch die Tochtergesellschaften sind betroffen. Laut der Europäischen Kommission werde die Richtlinie rund 13.000 europäischen Unternehmen und 4.000 Unternehmen aus Drittländern, die Produkte und Dienstleistungen mit einer gewissen Umsatzschwelle innerhalb der EU verkaufen, betreffen.[7]

Der sachliche Anwendungsbereich bezieht sich auf die Sorgfaltspflichten von Unternehmen. Diese Sorgfaltspflichten, für deren Einhaltung Unternehmen entsprechende Maßnahmen treffen sollen, betreffen negative Auswirkungen auf Menschenrechte und Umwelt.[8] Dazu wurden verschiedenen Sorgfaltspflichten klar definiert, wie beispielsweise ,,Verbot von Kinderarbeit’’ oder ,,Sicherstellung von sozialen und ökologischen Mindeststandards’’.[9] Das Ziel: Nachhaltigkeit und Sorgfaltspflichten bezüglich der Menschenrechte so in Unternehmen zu integrieren, dass es Bestandteil der Unternehmenskultur wird.[10] Ein Unternehmen zu führen, im besten Interesse des Unternehmens zu handeln und profitabel zu wirtschaften sollte mit der Überwachung von Sorgfaltspflichten sowie Nachhaltigkeitsstandards Hand in Hand gehen.

Das Besondere an dem Lieferkettengesetz der EU ist hierbei: Die Richtlinie genannt „Corporate Sustainability Due Diligence’’ soll weit über die üblichen Lieferkettengesetze, die sich nur auf Menschenrechte beziehen, hinausgehen. Neben den menschrechtlichen Schutzmaßnahmen sollen zusätzlich umfangreiche Umwelt- und Klimaschutzvorgaben einzuhalten sein.[11]

IV. Unterschiede zum deutschen Lieferkettengesetz

Deutschland und auch andere EU-Mitgliedstaaten, die ein nationales Lieferkettengesetz verabschiedet haben, welches nicht den Standards der EU-Richtlinie entspricht, werden bei in Kraft treten der EU-Richtlinie verpflichtet, ihr Gesetz daran anzupassen.

Das europäische Lieferkettengesetz sieht strengere Maßnahmen vor.

1. Anwendungsbereich

Zum einen soll das EU Gesetz nicht nur für Unternehmen mit Sitz in der EU gelten, sondern auch für Unternehmen, die auf dem europäischen Markt Geschäfte machen wollen.[12] Es betrifft nicht nur große Unternehmen, sondern auch kleine und mittlere Unternehmen. Damit erfasst die EU Richtlinie schon einmal deutlich mehr Produktionsstätten.

Das deutsche Lieferkettengesetz umfasst im Anwendungsbereich lediglich Unternehmen mit Hauptverwaltung, Hauptniederlassung oder satzungsgemäßem Sitz in Deutschland und mindestens 3.000 bzw. 1.000 (ab 2024) Mitarbeitern.

Die Reichweite betrifft im Gegensatz zum EU-Entwurf nicht die gesamte Wertschöpfungskette, sondern lediglich die unmittelbaren Geschäftspartner in der Lieferkette.[13]

Der Maßnahmenkatalog des deutschen Lieferkettengesetzes beinhaltet eine Kombination aus Risikoanalyse und Präventionsmaßnahmen. Dazu zählt etwa die Durchführung regelmäßiger Risikoanalysen (§ 5 LkSG) oder auch die Verankerung von Präventionsmaßnahmen im eigenen Geschäftsbereich (§ 6 Absatz 1 und 3 LkSG). Auch wurde eine betriebsinterne Zuständigkeit für den Menschenrechtsschutz geregelt (§ 4 Absatz 3 LkSG). Im Unterschied dazu will die EU-Kommission laut des Entwurfes die Sorgfaltspflicht zum integralen Bestandteil der jeweiligen Unternehmenspolitik machen.[14] Sie will tatsächlichen oder potenziellen negativen Auswirkungen auf die Menschenrechte und die Umwelt ermitteln, diese Auswirkungen dann verhindern oder minimieren und darüber hinaus diesbezüglich Beschwerdeverfahren einrichten.[15]

2. Haftung

Die Besonderheit der Richtlinie liegt in der Möglichkeit der zivilrechtlichen Haftung. Eine solche sieht das deutsche Lieferkettengesetz nicht vor. Hier ist ein entscheidender Unterschied zum nationalen Gesetz. Die zivilrechtliche Haftung ist die Möglichkeit bei einer nachzuweisenden Verletzung der Vorschrift tatsächlich eine Entschädigung vor Gericht einzuklagen.

Verstöße werden mit einem Bußgeld sanktioniert und sollen sich nach der Umsatzhöhe des Unternehmens richten.[16] Die Unternehmen sollen bei einem Verstoß gegen die Sorgfaltspflichten tatsächlich in die Haftung genommen werden können.

Nach Art. 7 und 8 des Richtlinienvorschlages erfüllen Unternehmen ihre Pflicht dann, wenn sie angemessene Maßnahmen getroffen haben, die das Risiko einer Menschenrechtsverletzung vermeiden oder mildern.[17] Unter angemessenen Maßnahmen versteht der Vorschlag zum einen, das Bereitstellen von finanziellen Mitteln für Due Diligence Prozesse und darüber hinaus eine Absicherung durch Verträge mit Geschäftspartnern über die Einhaltung der Maßnahmen zur Risikominimierung. [18] Im Folgenden sieht die Richtlinie nach Art. 7 und 8 bei Verletzung der Sorgfaltspflichten eine Schadensersatzhaftung vor. Offen bleibt allerdings die Höhe des Bußgeldes.

Der Entwurf lässt auch offen, wer bei einem Haftungsprozess die Beweispflicht trägt.[19] Somit haben die Mitgliedstaaten einen eigenen Umsetzungsspielraum. Gerade in Deutschland könnte sich der Gesetzgeber zwischen zwei Möglichkeiten entscheiden: die Beweislastumkehr oder die übliche Beweislastverteilung. Bei der Beweislastumkehr würde eine festgestellte Sorgfaltspflichtverletzung durch ein Unternehmen vermutet werden. Im Gegenzug müsste das Unternehmen vorweisen, dass es die verlangten Maßnahmen, die laut der Richtlinie vorausgesetzt waren, vorgenommen hat. Auf der anderen Seite könnte es auch bei der üblichen Beweislastverteilung bleiben. Das würde bedeuten, dass derjenige Kläger, der das Unternehmen aufgrund einer vermeintlichen Sorgfaltspflichtverletzung verklagt, diese auch durch Beweise belegen müsste. Für den Kläger ist dies nachteilig, da er als Drittperson wenig Einblick in die inneren Prozesse des Unternehmens hat und nur sehr schwer Informationen über die im Unternehmen konkret umgesetzten Maßnahmen erlangen kann.[20]

Auf der anderen Seite ist hier als positiv einzuordnen, dass die nationalen Behörden durch die Richtlinie mit umfangreicheren Befugnissen ausgestattet werden. Zum Beispiel könnte sich ein Betroffener zunächst an die zuständige nationale Aufsichtsbehörde wenden. Diese kann, nach eigener Recherche, die von ihr für notwendig erachteten Informationen von dem jeweiligen Unternehmen herausverlangen.[21]

V. Kritik

Ein Kritikpunkt ist, dass sich das Gesetz nur auf etablierte Geschäftsbeziehungen bezieht.[22] Hier besteht die Gefahr darin, dass diese Geschäftsbeziehungen zu kurzlebigen Lieferbeziehungen umgeändert werden.[23] Dabei sind gerade die stabilen Lieferbeziehungen relevant für die Umsetzung menschenrechtlicher Standards, da man sich dann langfristig und intensiv zusammen mit den Lieferanten für ihre Achtung einsetzen kann und die Langfristigkeit der Standards sichergestellt ist. Denn Sinn und Zweck der Richtlinie ist es zum einen eine verbindliche Verpflichtung einzuführen, zum anderen aber auch, dass Unternehmen erkennen, dass ihre Arbeit negative Auswirkungen auf Menschen und ihre Umwelt haben kann und dass eine hohe Gewinnerzielung mit einer hohen Verantwortung einhergeht. Bezüglich einer Flucht in die nächstbeste Gesetzeslücke – wie kurzlebige anstatt langanhaltende Geschäftsbeziehungen zu führen – muss ihnen möglicherweise ein Vertrauensvorschuss gewährt werden.

Positiv ist zudem, dass der Entwurf der Kommission eine Aufsicht durch nationale Behörden vorsieht, die in jedem Mitgliedsstaat eingerichtet werden soll. Zusätzlich sollen diese mit einer zentralen europäischen Behörde im Austausch stehen.[24] Hier ist besonders lobenswert, dass es eindeutige Vorschriften für die Durchsetzung enthält.

Schon bei den nationalen Gesetzen war es in den Augen der Unternehmen problematisch, dass sie nicht nur die Umsetzung, sondern auch die Überwachung übernehmen sollten. Eine Kontrolle der Maßnahmen verlangt genaue Kenntnis über die Umstände vor Ort.[25] Das ist insbesondere für mittelständische Unternehmen, aber allgemein für privatrechtliche Akteure in der Umsetzung schwierig. Insbesondere wird das zu einem Problem, wenn die Unternehmen Produktionsstandorte in Ländern haben, die politisch instabil sind oder sich nicht als Demokratie mit rechtsstaatlichen Grundsätzen sehen.[26] Eine Überwachung von Rechten, die in den Ländern auch oft selber nicht beachtet werden, liegt außerhalb des Einflussbereiches eines Unternehmens. Dann wäre da trotzdem noch das Problem der Mindeststandards. Welcher Standard gilt, wenn in einem Drittland andere Rechte gelten?

Das Gesetz der europäischen Kommission sieht keine Einschränkung durch nationale Gesetze vor.[27] Damit könnten sich Unternehmen nicht mehr in die Ausrede flüchten, dass sie faktisch nur entsprehend der Regeln des jeweiligen Landes handeln, in dem zum Beispiel der nationale Mindestlohn deutlich unter dem Existenzminimum liegt.

VI. Fazit

Zunächst muss der Richtlinienentwurf in einem nächsten Schritt durch das Europäische Parlament und den Rat gebilligt werden. Nach der Annahme durch die Mitgliedstaaten müssen diese das Gesetz innerhalb einer Frist von 2 Jahren umsetzen.

Hervorzuheben ist die Bedeutung der Einheitlichkeit, die durch ein europaweites Gesetz geschaffen wird. So lobenswert der Wille der Staaten ist, ein eigenes Gesetz zu entwerfen, ist es nicht besonders effizient grenzüberschreitende Krisen wie Menschenrechtsverletzungen und Klimawandel alleine bekämpfen zu wollen. Die individuellen Maßnahmen eines Mitgliedstaates werden durch die Untätigkeit eines anderen blockiert. Die letzten Jahre haben auch gezeigt, dass der Appell an das freiwillige Handeln keine nennenswerten Ziele erbracht hat. Die EU-Kommission beweist mit ihrem Entwurf hinsichtlich des weit gefassten Anwendungsbereiches und der Möglichkeit der zivilrechtlichen Haftung, dass sie bereit ist, wirtschaftlichem Handeln klare Linien vorzugeben. Mit Sicherheit ist die Kritik an der Richtlinie berechtigt. Einige Vorschriften können noch verbessert werden. Ob Menschenrechte tatsächlich besser geschützt und Schäden verhindert werden, wird man jedoch erst in ein paar Jahren verzeichnen können. Dann wird sich zeigen, wie gut die Umsetzung funktioniert. Symbolkraft hat die neue europäische Richtlinie aber jetzt schon. Im Bewusstsein darüber, wie viele EU-Unternehmen weltweit tätig sind, setzt sie ein Zeichen hinsichtlich der eigenen Verantwortung bezüglich grenzüberschreitender Krisen. Insbesondere zeigt es aber den Kritikern: Europa kann handeln.

[1]Global Compact Netzwerk Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte https://www.globalcompact.de/migrated_files/wAssets/docs/Menschenrechte/Publikationen/leitprinzipien_fuer_wirtschaft_und_menschenrechte.pdf

[2] Verdi Dienstleistungsgesellschaft https://www.verdi.de/themen/internationales/initiative-lieferkettengesetz

[3] Redaktion beck-aktuell, Verlag C.H.BECK, 7. Oktober 2020

https://beck-online.beck.de/Dokument?vpath=bibdata%2Freddok%2Fbecklink%2F2017685.htm&pos=3&hlwords=on

[4] Richtlinienvorschlag EU Dokument online S. 18 https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:bc4dcea4-9584-11ec-b4e4-01aa75ed71a1.0007.02/DOC_1&format=PDF

[5] IKH Rhein Neckar https://www.ihk.de/rhein-neckar/international/compliance-auslandsgeschaeft/eu-lieferkettengesetz-5437074

[6] IKH Rhein Neckar https://www.ihk.de/rhein-neckar/international/compliance-auslandsgeschaeft/eu-lieferkettengesetz-5437074

[7] Deutsches Institut für Menschenrechte Pressemitteilung vom 24.2.2022

[8] Richtlinienvorschlag EU Dokument online S.22

[9] Rödl&Partner Artikel vom 19.1 2021 https://www.roedl.de/themen/lieferkettengesetz-praxis-wettbewerbsverzerrungen-komplexitaet-sozialen-mindeststandards

[10]Rödl&Partner Artikel vom 24.2.2022 https://www.roedl.de/themen/kommisionsentwurf-europaeisches-lieferkettengesetz

[11] IKH Rhein Neckar (siehe Fußnote 5)