Wird die EU KI-Verordnung den Binnenmarkt tatsächlich stärken oder könnte sie zu Fragmentierungen führen?

Die Europäische KI-Strategie

Die Regulierung von Künstlicher Intelligenz ist hochaktuell, da in wenigen Bereichen der technologische Fortschritt vergleichbar schnell voranschreitet und Künstliche Intelligenz schon heute tiefgreifende Auswirkungen auf gesellschaftliche, wirtschaftliche sowie rechtliche Strukturen entfaltet. Darüber hinaus werden grundlegende Fragen zur ethischen Verantwortung, Transparenz und Sicherheit aufgeworfen. Gleichzeitig steht die Europäische Union vor der Herausforderung, im globalen Wettbewerb mit den USA und China nicht ins Hintertreffen zu geraten. In der ersten Hälfte des Jahres 2024 wurden weltweit über 35 Milliarden US-Dollar in KI-Startups investiert, doch lediglich 6 Prozent davon entfielen auf die EU. Die EU verfolgt in ihrer KI-Strategie daher das Ziel, Europa zu einem KI-Zentrum von Weltrang zu machen und dafür zu sorgen, dass KI auf den Menschen ausgerichtet und vertrauenswürdig ist.¹ In ihrer Eröffnungsrede beim Artificial Intelligence Action Summit im Februar 2025 in Paris entgegnete Kommissionspräsidentin von der Leyen den Kritikern der europäischen KI-Strategie, die den Vorsprung der USA und Chinas als uneinholbar betrachten, mit den Worten, es sei „nach wie vor offen, wem die globale Führungsrolle zukommen wird“.²

Die bereits im April 2021 von der Europäischen Kommission vorgeschlagene, im Dezember 2023 vom Europäischen Parlament sowie dem Rat verabschiedete Verordnung und am 1. August 2024 in Kraft getretene EU KI-Verordnung³ ist das weltweit erste Gesetz, das spezifische Vorschriften für die Entwicklung und den Einsatz von Künstlicher Intelligenz regelt. Sie zielt darauf ab, die verantwortungsvolle Entwicklung und Verwendung künstlicher Intelligenz in der EU zu fördern und legt klare Anforderungen fest, die KI-Entwickler und -Betreiber je nach der spezifischen Verwendung der KI zu erfüllen haben. 

Durch die neuen Regelungen der KI-Verordnung ist auch der Europäische Binnenmarkt tangiert. Der Europäische Binnenmarkt bildet das wirtschaftliche Fundament der EU und ermöglicht den freien Austausch von Waren, Dienstleistungen, Kapital und Arbeitskräften zwischen den Mitgliedstaaten. Durch die Beseitigung von Handelshindernissen und die Harmonisierung von Regeln fördert er den Wettbewerb, die Innovation und das Wirtschaftswachstum. Er soll dazu dienen, einen einheitlichen Wirtschaftsraum zu schaffen, der den Mitgliedstaaten mehr Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit bietet.

Dieser Aufsatz widmet sich den Auswirkungen der EU KI-VO auf den Binnenmarkt der Europäischen Union. Er soll insbesondere beleuchten, welche Herausforderungen und Chancen für Unternehmen und den Marktzugang entstehen. 

Regelungsgegenstand und Zielsetzung der EU KI-Verordnung

Die EU KI-VO etabliert einen einheitlichen Rechtsrahmen für den Einsatz Künstlicher Intelligenz in der Europäischen Union. Sie betrifft Unternehmen, Forschungseinrichtungen, öffentliche Institutionen und Endnutzer entlang der gesamten KI-Wertschöpfungskette, unabhängig von ihrem Standort, und wird durch nationale sowie europäische Marktüberwachungsbehörden durchgesetzt. Die KI-VO verfolgt das Ziel, die verantwortungsvolle Entwicklung und Nutzung von Künstlicher Intelligenz zu fördern, Innovationen zu ermöglichen und gleichzeitig die Grundrechte der Bürgerinnen und Bürger zu schützen. Sie legt klare Anforderungen fest, die KI-Entwickler und -Betreiber je nach spezifischer Verwendung der KI erfüllen müssen.

Kategorisierung in der EU KI-Verordnung

Die KI-VO ist in 13 Kapitel unterteilt, die verschiedene Aspekte der Regulierung von KI-Systemen abdecken. Dabei werden KI-Systeme in unterschiedliche Risikokategorien von "minimal" bis "inakzeptabel" eingeteilt. Im Rahmen der KI-VO wird zusätzlich zwischen verschiedenen Rollen unterschieden, die spezifische Anforderungen an die jeweiligen Akteure stellen. Je nach Risikostufe und Rolle müssen unterschiedliche Verpflichtungen erfüllt werden. An dieser Abschichtung nach Risikokategorien zeigt sich der risikobasierte Ansatz der KI-Verordnung: Je höher das Risiko ist, desto strenger sind auch die Pflichten.⁴ Für Systeme mit minimalem Risiko reichen beispielsweise die Anforderungen gemäß Kapitel 4 aus, während für hochriskante KI-Systeme gemäß Kapitel 3 der KI-VO weitergehende Maßnahmen erforderlich sind, wie etwa die Erstellung technischer Dokumentationen, die Implementierung eines Risikomanagementsystems, Kennzeichnungspflichten, Korrekturmaßnahmen und eine Konformitätsbewertung. KI-Systeme, welche der höchsten Risikokategorisierung unterfallen (etwa Systeme mit „Social Scoring“⁵) bergen ein inakzeptables Risiko und sind durch die Verordnung gänzlich verboten.⁶ KI-Systeme, die hingegen keiner dieser Risikokategorien zugeordnet werden, sind im Einklang mit der KI-VO ohne weitere Auflagen zulässig.

Zielsetzung der EU KI-Verordnung

Ein Hauptziel besteht darin, das Funktionieren des Binnenmarkts zu verbessern, indem ein einheitlicher Rechtsrahmen für die Entwicklung, das Inverkehrbringen und die Nutzung von KI-Systemen geschaffen wird. Dies soll die Einführung von menschenzentrierter und vertrauenswürdiger KI fördern und gleichzeitig ein hohes Schutzniveau in Bezug auf Gesundheit, Sicherheit und die in der Charta der Grundrechte der EU verankerten Rechte gewährleisten. 

Ein weiteres Ziel ist der Schutz vor potenziellen Risiken und schädlichen Auswirkungen von KI-Systemen. Die Verordnung erkennt an, dass KI je nach Anwendung Risiken mit sich bringen kann, die öffentliche Interessen und Grundrechte beeinträchtigen könnten. Diese Risiken können sowohl materieller als auch immaterieller Natur sein, einschließlich physischer, psychischer, gesellschaftlicher oder wirtschaftlicher Schäden. 

Darüber hinaus zielt die EU KI-VO darauf ab, Fragmentierung im Binnenmarkt zu verhindern. Unterschiedliche nationale Vorschriften könnten die Rechtssicherheit für Akteure beeinträchtigen, die KI-Systeme entwickeln oder nutzen. Ein einheitlicher Rechtsrahmen soll daher ein hohes Schutzniveau in der gesamten Union sicherstellen und gleichzeitig den freien Verkehr, Innovationen sowie den Einsatz und die Verbreitung von KI-Systemen fördern. 

Schließlich strebt die Verordnung an, die Wettbewerbsfähigkeit der EU im globalen KI-Sektor zu stärken. Durch klare Vorschriften soll das Vertrauen der Öffentlichkeit in KI-Technologie erhöht und sichergestellt werden, dass die EU eine führende Rolle in der globalen KI-Landschaft einnimmt. ​

Auswirkungen auf Binnenmarkt und Unternehmen: Chancen und Herausforderungen

Der Europäische Binnenmarkt ist eine der größten Errungenschaften der EU und bildet ihr wirtschaftliches Fundament. Er schafft einen einheitlichen „Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gewährleistet ist“.⁷ Durch den Abbau regulatorischer Hürden und die Harmonisierung von Vorschriften stärkt er Wettbewerb, Innovation und wirtschaftliche Stabilität.

Seit seiner Einführung 1993 wurde der Binnenmarkt stetig weiterentwickelt, um den Herausforderungen der Globalisierung zu begegnen. Digitalisierung, geopolitische Veränderungen und neue wirtschaftspolitische Prioritäten wie der Green Deal beeinflussen seine Zukunft. Im Hinblick auf die Integration neuer Technologien, insbesondere Künstlicher Intelligenz, ist nun erneut die Anpassung der Regulierung erforderlich, um Innovation zu fördern und faire Wettbewerbsbedingungen zu sichern.

Harmonisierung und Marktzugang

Die KI-VO trägt maßgeblich zur Harmonisierung der KI-Regulierung innerhalb der EU bei, indem sie einheitliche Standards und klare rechtliche Rahmenbedingungen für die Entwicklung, den Einsatz und die Vermarktung von KI schafft. Durch die Einführung eines risikobasierten Regulierungsansatzes werden verbindliche Anforderungen für verschiedene KI-Anwendungen festgelegt, wodurch Rechtsunsicherheiten für Unternehmen verringert und gleiche Wettbewerbsbedingungen im gesamten Binnenmarkt gewährleistet werden. Insbesondere profitieren Unternehmen, die KI-Produkte oder -Dienstleistungen in mehreren EU-Staaten anbieten, von dieser einheitlichen Gesetzgebung, da nationale Alleingänge vermieden werden. Durch einheitliche Vorschriften entfällt die Notwendigkeit, sich an unterschiedliche nationale Regulierungen anzupassen, was Rechts- und Planungssicherheit schafft. Dies reduziert bürokratischen Aufwand und Compliance-Kosten, da Unternehmen nicht mehrere Zulassungsverfahren durchlaufen oder länderspezifische Anpassungen vornehmen müssen. Zudem erleichtert die einheitliche Regulierung den grenzüberschreitenden Marktzugang und stärkt den Wettbewerb, da Innovationen schneller auf den gesamten EU-Markt gebracht werden können.⁸

Überdies ermöglicht die KI-VO eine effektive Marktüberwachung und -durchsetzung, indem sie klare Zuständigkeiten für nationale Behörden sowie Mechanismen zur Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten etabliert.

Risiken und Herausforderungen der Fragmentierung

Trotz der Harmonisierung durch die KI-VO besteht die Gefahr einer Fragmentierung des Marktes, insbesondere wenn einzelne Mitgliedstaaten zusätzliche nationale Anforderungen einführen oder bestehende Regelungen unterschiedlich auslegen. Solche Abweichungen könnten zu Rechtsunsicherheiten führen und den grenzüberschreitenden Handel erschweren. Besonders problematisch wäre dies für Unternehmen, die KI-Produkte oder -Dienstleistungen in mehreren Ländern anbieten, da sie mit unterschiedlichen Zulassungs-verfahren oder abweichenden Datenschutzanforderungen konfrontiert sein könnten. Zudem könnten nationale Besonderheiten, etwa in sensiblen Bereichen wie Gesundheitswesen oder Sicherheit, zusätzliche Hürden für die Markteinführung schaffen.⁹ Eine enge Koordination zwischen den Mitgliedstaaten und eine effektive Durchsetzung der einheitlichen Vorschriften sind daher entscheidend, um eine Fragmentierung zu vermeiden.

Regulatorische Anforderungen: Innovationshemmnis oder -förderung?

Die EU KI-VO sieht eine Risikokategorisierung von KI-Systemen in vier Stufen vor (s. dazu bereits oben Kapitel B.I.). Besonders solche KI-Systeme, welche der „Hochrisiko“-Stufe zugeordnet werden können - etwa in der kritischen Infrastruktur oder im Personalwesen - unterliegen strengen Vorgaben. Es herrschen genaue Dokumentationsanforderungen und Transparenzpflichten müssen ebenso beachtet werden wie die Pflicht zur laufenden Risikobewertung. Unternehmen müssen umfangreiche Compliance-Maßnahmen umsetzen, darunter technische Sicherheitsstandards und eine kontinuierliche Überwachung. Während es für große und finanzstarke Unternehmen leichter möglich sein dürfte, die erforderlichen zusätzlichen finanziellen Ressourcen zur Einhaltung dieser Vorgaben bereitzustellen, stehen insbesondere Startups und kleine und mittlere Unternehmen vor erheblichen finanziellen und administrativen Herausforderungen.¹⁰ Daraus resultiert die Gefahr, dass die hohen Kosten für Zertifizierungen, Audits und die Einrichtung von Compliance-Strukturen insbesondere für kleinere Akteure Markteintrittsbarrieren schaffen könnten, sodass Innovationen gehemmt und monopolartige Strukturen begünstigt werden. Startups und kleine sowie mittlere Unternehmen hätten dann weniger Spielraum für Experimente und disruptive Entwicklungen. Dies ist insbesondere aus dem Grund problematisch, dass gerade auch neue, kleinere Startups wichtige neue und innovative Ansätze im Bereich KI erhoffen lassen. 

Auf der anderen Seite könnte eine einheitliche Regulierung langfristig auch für Rechtssicherheit sorgen, was wiederum insbesondere den Binnenmarkt begünstigen würde. Unternehmen erhalten einen verbindlichen Rahmen, der Investitionen erleichtert und das Vertrauen von Verbrauchern sowie Geschäftspartnern stärkt. Die Harmonisierung der Regulierung innerhalb der EU könnte zudem die Wettbewerbsfähigkeit europäischer Unternehmen steigern, da sie nicht mit unterschiedlichen nationalen Vorschriften konfrontiert werden. Einheitliche Standards könnten mithin den Binnenmarkt stärken und es europäischen Firmen erleichtern, ihre KI-Produkte international zu vermarkten. 

Es wird mithin entscheidend sein, ob flankierende Maßnahmen, wie etwa Förderprogramme oder vereinfachte Verfahren sowie sonstige Unterstützung für kleinere Unternehmen eingeführt werden. Solche Regelungen sieht die KI-VO in der aktuellen Fassung noch nicht vor.¹¹ Eine übermäßige regulatorische Belastung mit zu starrer und bürokratischer Regulierung könnte hingegen dazu führen, dass Unternehmen verstärkt außerhalb der EU in weniger regulierten Märkten operieren, Innovationen verzögert werden und die Wettbewerbsfähigkeit der EU geschwächt wird.

Die KI-Verordnung im internationalen und außereuropäischen Kontext

Die KI-VO hat weitreichende Auswirkungen über die EU hinaus, da sie auch nicht-europäische Unternehmen betrifft, die KI-Systeme im Binnenmarkt anbieten. Ausländische Anbieter müssen die europäischen Vorschriften einhalten, was zu höheren Compliance-Kosten führen kann, aber auch gleiche Wettbewerbsbedingungen schafft. Durch seine extraterritoriale Wirkung könnte die KI-Verordnung als globaler Standard fungieren, ähnlich wie die Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO). Unternehmen in den USA, China und anderen Staaten könnten sich gezwungen sehen, ihre KI-Technologien an die EU-Anforderungen anzupassen, um Zugang zum europäischen Markt zu behalten. Parallel dazu gibt es internationale Bestrebungen zur Regulierung von KI, etwa durch die OECD oder die Vereinten Nationen.¹² Kooperationen mit anderen Staaten könnten dazu beitragen, einheitliche Standards zu entwickeln und Handelskonflikte zu vermeiden. Langfristig könnte die KI-VO als Vorbild für eine weltweite Regulierung dienen, sofern sie eine Balance zwischen Sicherheit, Innovation und wirtschaftlicher Wettbewerbsfähigkeit schafft.

Kritische Würdigung und Ausblick

Die KI-VO stellt einen wichtigen Schritt zur Regulierung von Künstlicher Intelligenz in der EU dar und bietet klare Rahmenbedingungen, die sowohl Verbraucherschutz als auch Vertrauen in KI-Systeme stärken. Die Harmonisierung der Vorschriften innerhalb des Binnenmarkts könnte europäischen Unternehmen einen Wettbewerbsvorteil verschaffen, indem sie gleiche Bedingungen für alle Marktteilnehmer schafft. Dennoch gibt es Herausforderungen, insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen, die mit hohen Compliance-Kosten und administrativen Hürden konfrontiert werden. Zudem besteht das Risiko, dass strenge Vorschriften Innovationen hemmen oder europäische Unternehmen im globalen Wettbewerb benachteiligen.

Für die Zukunft könnte eine flexiblere Anpassung der Regelungen notwendig sein, um technologische Entwicklungen besser zu berücksichtigen. Förderprogramme und Erleichterungen für Startups und kleine und mittlere Unternehmen könnten helfen, Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden. Langfristig bleibt abzuwarten, ob sich die KI-VO als internationaler Standard etablieren kann oder ob Anpassungen erforderlich werden, um ihre Akzeptanz und Wirksamkeit zu sichern. Insgesamt bietet die Verordnung zwar große Potenziale für den Binnenmarkt, ihr Erfolg hängt aber maßgeblich von einer ausgewogenen Umsetzung und davon ab, ob sie ein Gleichgewicht zwischen Sicherheit, Marktintegration und Innovationsförderung finden kann.

Literatur und Quellenangaben 

1https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/european-approach-artificial-intelligence#:~:text=The%20European%20AI%20Strategy%20aims,through%20concrete%20rules%20and%20actions (zuletzt aufgerufen 05.03.2025).

2Volltextveröffentlichung der Rede der Kommissionspräsidentin abrufbar unter https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/speech_25_471 (zuletzt aufgerufen 05.03.2025).

3Verordnung (EU) 2024/1689 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juni 2024 zur Festlegung harmonisierter Vorschriften für künstliche Intelligenz, diese gilt mit einigen Ausnahmen ab dem 2. August 2026; auch „EU AI-Act“, im Folgenden zu deutsch „EU KI-Verordnung“ bzw. „EU KI-VO“; Volltext abrufbar als PDF-Datei in deutscher Sprache unter https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=OJ:L_202401689 (zuletzt aufgerufen 05.03.2025).

4Gemeinsame Pressemitteilung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz und Bundes-ministerium der Justiz vom 02.02.2024; https://www.bmwk.de/Redaktion/DE/Pressemitteilungen/ 2024/02/20240202-rahmen-fur-kunstliche-intelligenz-in-der-eu-steht-ki-verordnung-einstimmig-gebilligt.html (zuletzt aufgerufen 05.03.2025).

5„Social Scoring“ bezeichnet die KI-gestützte Bewertung von Personen anhand ihrer digitalen und sozialen Aktivitäten, was vor allem durch das Sozialkreditsystem in China bekannt wurde.

6Für ein Verbot von „Social Scoring“ hat sich im Rahmen der Verhandlungen der KI-VO insbesondere die deutsche Delegation stark gemacht, Vgl. ebd.

7Art. 26 Abs. 2 AEUV.

8Vgl. Begründung im Vorschlag für die KI-VO, abrufbar unter https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/HTML/?uri=CELEX:52021PC0206 (zuletzt aufgerufen 11.03.2025):  „Zudem wird der reibungslose unionsweite Waren- und Dienstleistungsverkehr im Zusammenhang mit KI-Systemen durch das Entstehen eines Flickenteppichs potenziell abweichender nationaler Vorschriften behindert, die zudem die Sicherheit und den Schutz der Grundrechte sowie die Einhaltung der Werte der Union länderübergreifend nur unzureichend gewährleisten können. Einzelstaatliche Konzepte zur Lösung der Probleme werden nur zu mehr Rechtsunsicherheit und zu Hemmnissen sowie zu einer langsameren Markteinführung von KI führen.“

9Vgl. ebd.

10https://vinciworks.com/blog/die-moglichen-vor-und-nachteile-der-ki-verordnung/#:~:text=Die%20möglichen%20Nachteile%20der%20KI,Nutzer%20von%20KI%2DSystemen%20auferlegt (zuletzt aufgerufen 09.03.2025).

11Zwar sieht Erwägungsgrund 143 der KI-VO in S. 1 und S. 2 vor, dass es zur Innovationsförderung wichtig sei, „die Interessen von KMU, einschließlich Start-up-Unternehmen, die Anbieter und Betreiber von KI‑Systemen sind, besonders zu berücksichtigen. Zu diesem Zweck sollten die Mitgliedstaaten Initiativen ergreifen, die sich an diese Akteure richten, darunter auch Sensibilisierungs- und Informationsmaßnahmen.“ Regelungen zu einer nennenswerten proportionalen Entlastung bei den regulatorischen Anforderungen sind jedoch in der KI-VO nicht vorgesehen.

12Vgl. etwa zu den Plänen der UN zur Etablierung einer einheitliche KI-Governance Plattform https://www.heise.de/news/UN-bringt-sich-als-globale-KI-Governance-Plattform-ins-Spiel-9931978.html (zuletzt aufgerufen 02.03.2025).