Europäischer Datenbinnenmarkt zwischen Innovation, Wettbewerb und Datensouveränität

Daten als Schlüsselressource der digitalen Wirtschaft

Daten gelten zunehmend als eine der wichtigsten Ressourcen der digitalen Wirtschaft. Vernetzte Fahrzeuge, industrielle Maschinen, intelligente Haushaltsgeräte sowie digitale Dienste erzeugen fortlaufend erhebliche Mengen an Nutzungs- und Betriebsdaten. Diese Daten bilden die Grundlage neuer Geschäftsmodelle, effizienterer Produktionsprozesse sowie innovativer Dienstleistungen und gewinnen damit sowohl für Unternehmen als auch für Verbraucher und öffentliche Stellen stetig an Bedeutung.¹

Die tatsächliche Verfügungsgewalt über diese Daten liegt jedoch häufig bei den Herstellern vernetzter Produkte oder den Anbietern digitaler Dienste. Nutzer erzeugen die Daten zwar durch die Nutzung der jeweiligen Produkte, verfügen jedoch oftmals weder über einen unmittelbaren Zugang noch über die Möglichkeit, die Daten wirtschaftlich zu verwerten oder Dritten zur Verfügung zu stellen. Hierdurch entstehen erhebliche Datenasymmetrien, die sich auf Wettbewerb, Innovation und Marktstrukturen auswirken können.²

Vor diesem Hintergrund haben das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union am 13. Dezember 2023 die Verordnung (EU) 2023/2854 über harmonisierte Vorschriften für einen fairen Zugang zu und eine faire Nutzung von Daten („Data Act“) erlassen.³ Die Verordnung verfolgt das Ziel, den Zugang zu Daten zu erleichtern, die Nutzung von Daten zu fördern und einen europäischen Datenbinnenmarkt zu schaffen.⁴

Der Data Act stellt einen wesentlichen Baustein der europäischen Datenstrategie dar. Anders als die Datenschutz-Grundverordnung, die den Schutz personenbezogener Daten in den Mittelpunkt stellt, konzentriert sich der Data Act auf die wirtschaftliche Nutzung von Daten. Er begründet kein Eigentumsrecht an Daten, sondern etabliert ein System von Zugangs-, Nutzungs- und Weitergaberechten, das Nutzer stärker an den von ihnen erzeugten Daten beteiligen soll, ohne dabei berechtigte wirtschaftliche Interessen der Dateninhaber aus dem Blick zu verlieren.⁵

Der vorliegende Beitrag untersucht vor diesem Hintergrund, ob der Data Act geeignet ist, einen funktionierenden europäischen Datenbinnenmarkt zu schaffen. Nach einer Einordnung der europäischen Datenpolitik und ihrer regulatorischen Entwicklung (2.) werden die wesentlichen Regelungsansätze der Verordnung dargestellt (3.). Anschließend werden die Herausforderungen der praktischen Umsetzung untersucht (4.) und die Steuerungswirkungen des Data Act bewertet (5.).

Daten als Gegenstand europäischer Regulierung

a) Die europäische Datenstrategie

Die Regulierung von Daten stellt einen vergleichsweise jungen Gegenstand des Unionsrechts dar. Während sich die europäische Digitalregulierung zunächst überwiegend auf den Schutz personenbezogener Daten konzentrierte, hat sich der Fokus in den vergangenen Jahren zunehmend auf die wirtschaftliche Nutzung von Daten verlagert.

Mit der Mitteilung „Eine Europäische Datenstrategie“ aus dem Jahr 2020 formulierte die Europäische Kommission erstmals das Ziel, einen gemeinsamen europäischen Datenraum zu schaffen, in dem Daten als wirtschaftliche Ressource besser genutzt und grenzüberschreitend verfügbar gemacht werden.⁶ Die Kommission geht davon aus, dass ein erheblicher Teil der in Europa erzeugten Daten bislang ungenutzt bleibt, da insbesondere Hersteller und Plattformbetreiber häufig über eine faktische Kontrolle der erzeugten Daten verfügen, während Nutzer und Wettbewerber nur eingeschränkten Zugang besitzen⁷ – dies kann Marktzutrittshindernisse erzeugen und Innovationen erschweren.

b) Der Data Act im europäischen Datenrecht

Der Data Act steht nicht isoliert, sondern bildet einen Bestandteil eines umfassenderen europäischen Datenrechts. Bereits die Datenschutz-Grundverordnung hat mit dem Recht auf Datenübertragbarkeit erste Ansätze zur Verbesserung der Datenmobilität geschaffen.⁸

Der Data Governance Act⁹ verfolgt demgegenüber das Ziel, die freiwillige Weitergabe von Daten zu fördern und vertrauenswürdige Datenvermittlungsdienste zu etablieren. Er schafft institutionelle Voraussetzungen für Datenaustauschmodelle. Der Data Act ergänzt diese Regelungen um konkrete, teilweise verpflichtende Datenzugangsansprüche.¹⁰

Daneben bestehen Berührungspunkte zum Wettbewerbsrecht, zum Verbraucherschutzrecht sowie zur Regulierung digitaler Plattformen. Der Digital Markets Act¹¹ zielt insbesondere auf die Begrenzung marktbeherrschender Plattformunternehmen ab, während der Data Act sektorübergreifend den Zugang zu Daten regelt.¹²

c) Daten als Wettbewerbsfaktor

Die zunehmende wirtschaftliche Bedeutung von Daten hat die traditionelle Vorstellung von Eigentum und Marktmacht verändert: Sie können gleichzeitig von mehreren Personen genutzt werden, ohne verbraucht zu werden, und gewinnen häufig erst durch ihre Kombination mit anderen Datenbeständen an Wert.¹³

Unternehmen mit umfangreichen Datenbeständen können Wettbewerbsvorteile erzielen, neue Geschäftsmodelle entwickeln und ihre Produkte kontinuierlich verbessern. Gleichzeitig können hohe Datenbestände Markteintrittsbarrieren schaffen. Die Europäische Union sieht durch die faktisch exklusive Datenposition der Hersteller ein mögliches Marktversagen.

Der Data Act versucht daher, den Zugang zu Daten neu zu ordnen und die wirtschaftliche Nutzung von Daten auf eine breitere Grundlage zu stellen.

Der neue Ordnungsrahmen des Data Act

a) Zugang zu Produkt- und Nutzungsdaten

Den zentralen Regelungsansatz des Data Act bildet der Zugang zu Daten, die bei der Nutzung vernetzter Produkte und damit verbundener Dienste entstehen.¹⁴ Nach Art. 4 Abs. 1 Data Act erhalten Nutzer das Recht, auf die von ihnen erzeugten Daten zuzugreifen und diese zu nutzen. Soweit technisch möglich, sollen die Daten unmittelbar und kontinuierlich zugänglich sein („access by design“).¹⁵ Andernfalls müssen die Daten dem Nutzer auf Verlangen unverzüglich, unentgeltlich und in einem umfassenden, strukturierten und maschinenlesbaren Format bereitgestellt werden.

b) Datenweitergabe an Dritte

Besondere Bedeutung kommt dem Recht des Nutzers zu, die Herausgabe seiner Daten an Dritte zu verlangen. Nach Art. 5 Data Act können Nutzer Unternehmen ihrer Wahl mit der Verarbeitung oder Nutzung ihrer Daten beauftragen.

Dadurch sollen neue datenbasierte Dienstleistungen ermöglicht werden. Beispielsweise könnten Fahrzeughalter unabhängigen Werkstätten Zugang zu Fahrzeugdaten gewähren oder Betreiber industrieller Anlagen externe Wartungsunternehmen mit der Auswertung von Maschinendaten beauftragen. Auch die Pflichten der so adressierten Dritten sind ausdrücklich geregelt.¹⁶

Die Verordnung verfolgt damit ausdrücklich wettbewerbspolitische Ziele. Hersteller sollen ihre Stellung nicht dadurch absichern können, dass sie allein über die von ihren Produkten erzeugten Daten verfügen. Gleichzeitig sollen kleinere Unternehmen und neue Marktteilnehmer die Möglichkeit erhalten, innovative Dienstleistungen anzubieten.¹⁷ Allerdings unterliegt die Weitergabe bestimmten Grenzen – Daten dürfen insbesondere nicht dazu verwendet werden, unmittelbar konkurrierende Produkte zu entwickeln.¹⁸ Es wird versucht, einen Ausgleich zwischen Datenzugang und Investitionsschutz herzustellen.

c) Wechsel von Cloud-Diensten und Interoperabilität

Ein weiterer Schwerpunkt des Data Act betrifft den Wechsel zwischen Datenverarbeitungsdiensten. Unternehmen sehen sich häufig erheblichen Schwierigkeiten gegenüber, wenn sie von einem Cloud-Anbieter zu einem anderen wechseln möchten. Technische Abhängigkeiten, proprietäre Formate und hohe Wechselkosten können sogenannte Lock-in-Effekte erzeugen.¹⁹

Der Data Act verpflichtet Anbieter von Datenverarbeitungsdiensten in Kapitel VI Data Act deshalb dazu, den Wechsel zu anderen Anbietern zu erleichtern. Vertragsklauseln, die einen Wechsel unangemessen erschweren, sollen verhindert werden.²⁰ Zugleich sollen technische Anforderungen an die Interoperabilität von Daten, Diensten und gemeinsamen europäischen Datenräumen den Datentransfer erleichtern.

Der europäische Cloud-Markt wird gegenwärtig von wenigen großen Anbietern geprägt. Durch die Förderung der Interoperabilität soll der Wettbewerb gestärkt und die Abhängigkeit von einzelnen Anbietern reduziert werden. Die Verordnung verfolgt damit zugleich industriepolitische Ziele. Ein funktionierender Markt für Cloud- und Datenverarbeitungsdienste wird als Voraussetzung für die digitale Souveränität Europas angesehen.²¹

d) Datenzugang öffentlicher Stellen

Der Data Act enthält darüber hinaus in Kapitel V Regelungen zum Zugang öffentlicher Stellen zu Daten. Behörden, die Kommission, die Europäische Zentralbank und Einrichtungen der Union sollen unter außergewöhnlichen Umständen auf Daten privater Unternehmen zugreifen können. Art. 17 Data Act stellt formale Anforderungen an das Datenverlangen der öffentlichen Stellen, während Art. 18 Data Act dem Dateninhaber unter bestimmten Voraussetzungen ein Ablehnungsrecht einräumt.

Die Regelungen beruhen auf der Erkenntnis, dass privat erhobene Daten in Krisensituationen erhebliche Bedeutung für staatliche Entscheidungen besitzen können. Beispielsweise können Mobilitäts- oder Infrastrukturdaten zur Bewältigung außergewöhnlicher Situationen beitragen.

Gleichzeitig sieht die Verordnung enge Voraussetzungen für solche Datenzugriffe vor. Die Eingriffe müssen erforderlich und verhältnismäßig sein. Unternehmen haben grundsätzlich Anspruch auf eine angemessene Entschädigung.²²

e) Schutz von Geschäftsgeheimnissen

Der erleichterte Zugang zu Daten wirft zwangsläufig die Frage nach dem Schutz wirtschaftlicher Interessen der datenhaltenden Unternehmen auf. Viele Datenbestände besitzen erheblichen wirtschaftlichen Wert und können Rückschlüsse auf Produktionsprozesse, Geschäftsstrategien oder technische Entwicklungen zulassen. Der Data Act erkennt diese Interessen ausdrücklich an – Geschäftsgeheimnisse bleiben grundsätzlich geschützt. Dateninhaber können geeignete Maßnahmen zum Schutz vertraulicher Informationen verlangen.

Allerdings dürfen Hinweise auf Geschäftsgeheimnisse nicht dazu genutzt werden, berechtigte Datenzugangsansprüche vollständig zu vereiteln. Die Verordnung verfolgt daher einen differenzierten Ansatz. Einerseits soll die wirtschaftliche Nutzung von Daten erleichtert werden, andererseits sollen Investitionsanreize erhalten bleiben.²³

Herausforderungen der praktischen Umsetzung

a) Durchsetzung und Vollzug

Ob der Data Act seine wirtschafts- und wettbewerbspolitischen Ziele erreichen kann, hängt maßgeblich von seiner praktischen Durchsetzung ab. Als Verordnung gemäß Art. 288 Abs. 2 AEUV gilt der Data Act unmittelbar in den Mitgliedstaaten und bedarf grundsätzlich keiner Umsetzung in nationales Recht. Gleichwohl sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, zuständige Behörden zu benennen und wirksame Durchsetzungsmechanismen zu schaffen.²⁴ In Deutschland nimmt die Bundesnetzagentur nach dem Gesetz zur Anwendung und Durchsetzung der Datengrundverordnung die Aufgaben der zuständigen Behörde wahr.²⁵

Gerade die Vielzahl der vom Data Act betroffenen Rechtsgebiete erschwert jedoch eine eindeutige Zuordnung von Zuständigkeiten. Die Verordnung weist Berührungspunkte zum Datenschutzrecht, zum Verbraucherschutzrecht, zum Wettbewerbsrecht sowie zum Wirtschaftsverwaltungsrecht auf. Dies kann zu Überschneidungen verschiedener Aufsichtsstrukturen führen. Insbesondere das Verhältnis zu den Datenschutzbehörden wirft praktische Fragen auf. Viele Datensätze enthalten sowohl personenbezogene als auch nicht personenbezogene Informationen. Die Abgrenzung der jeweils anwendbaren Rechtsregime dürfte sich in der Praxis häufig als schwierig erweisen.²⁶

b) Belastungen für Unternehmen

Die neuen Datenzugangsansprüche führen für Hersteller und Anbieter vernetzter Produkte zu erheblichen organisatorischen Anforderungen. Unternehmen müssen technische Schnittstellen schaffen, Daten bereitstellen und Verfahren zur Wahrung von Geschäftsgeheimnissen entwickeln.

Zudem verbietet Art. 13 Data Act missbräuchliche Vertragsklauseln, die einem anderen Unternehmen im Zusammenhang mit dem Datenzugang einseitig auferlegt werden.

Besonders kleine und mittlere Unternehmen könnten hierdurch vor Herausforderungen stehen. Neben den zusätzlichen Kosten entstehen neue Haftungsrisiken. Fehlerhafte oder unvollständige Datenbereitstellungen können zu Streitigkeiten zwischen Dateninhabern, Nutzern und Dritten führen.

c) Verhältnis zum Datenschutzrecht

Der Data Act berührt zahlreiche datenschutzrechtliche Fragestellungen. Enthalten die betreffenden Datensätze personenbezogene Informationen, bleibt die Datenschutz-Grundverordnung weiterhin anwendbar. Der europäische Gesetzgeber verfolgt dabei das Ziel eines komplementären Verhältnisses beider Rechtsakte. Der Data Act soll keine datenschutzrechtlichen Vorgaben verdrängen, sondern zusätzliche Regelungen für den Zugang und die Nutzung von Daten schaffen. In der Praxis können sich erhebliche Abgrenzungsschwierigkeiten ergeben. Viele Datensätze moderner vernetzter Produkte enthalten sowohl technische Betriebsdaten als auch personenbezogene Informationen. Die gleichzeitige Anwendung verschiedener Rechtsregime erhöht die Komplexität der Rechtsanwendung.²⁷

Wettbewerb, Innovation und Datensouveränität

a) Förderung des Wettbewerbs

Eine der wesentlichen Zielsetzungen des Data Act besteht darin, bestehende Datenasymmetrien zu reduzieren. Unternehmen, die bislang über exklusive Datenbestände verfügen, sollen ihre Marktstellung nicht allein durch den Ausschluss anderer Marktteilnehmer sichern können. Durch die Erleichterung des Datenzugangs können neue Anbieter datenbasierter Dienstleistungen entstehen. Insbesondere kleinere und mittlere Unternehmen erhalten die Möglichkeit, innovative Geschäftsmodelle zu entwickeln, ohne selbst umfangreiche Datenbestände aufbauen zu müssen.

b) Auswirkungen auf Innovationen

Ob der erleichterte Datenzugang die angestrebten innovations- und wettbewerbspolitischen Ziele tatsächlich erreicht, wird unterschiedlich bewertet. Einerseits können zusätzliche Datenzugänge neue Geschäftsmodelle ermöglichen und den Wettbewerb stärken.²⁸ Andererseits wird bezweifelt, ob der regulatorische Eingriff die gewünschten Wirkungen tatsächlich entfaltet.²⁹ Unternehmen investieren erhebliche finanzielle Mittel in die Entwicklung vernetzter Produkte, digitaler Dienste und datenbasierter Geschäftsmodelle. Werden die hierdurch erzeugten Daten in großem Umfang zugänglich gemacht, könnte dies die wirtschaftliche Attraktivität solcher Investitionen beeinträchtigen.

Der Data Act versucht, diesen Bedenken durch den Schutz von Geschäftsgeheimnissen und durch Beschränkungen der Datennutzung zu lösen. Ob dieser Ausgleich in der Praxis gelingt, wird sich jedoch erst nach einigen Jahren der Anwendung beurteilen lassen.

c) Datensouveränität als europäisches Leitbild

Besondere Bedeutung kommt dem Konzept der Datensouveränität zu. Die Europäische Union verfolgt damit einen Ansatz, der sich von rein marktgetriebenen Datenordnungen unterscheidet. Daten sollen nicht ausschließlich bei den wirtschaftlich stärksten Akteuren konzentriert werden, sondern einer breiteren Nutzung zugänglich sein.

Der Data Act versteht Daten daher nicht als Gegenstand eines absoluten Eigentumsrechts. Vielmehr etabliert die Verordnung ein System abgestufter Zugangs- und Nutzungsrechte, das wirtschaftliche Interessen, Innovationsanreize und Nutzerrechte miteinander in Einklang bringen soll.

Fazit

Der Data Act stellt einen zentralen Baustein der europäischen Datenstrategie dar und verfolgt das Ziel, den Zugang zu Daten neu zu ordnen sowie deren Nutzung zu erleichtern. Mit den neu geschaffenen Zugangs- und Weitergaberechten durchbricht er die bisherige Konzentration von Daten bei Herstellern und Anbietern digitaler Dienste und eröffnet Nutzern sowie Dritten neue Möglichkeiten der Datennutzung. Dadurch können Wettbewerb und datenbasierte Innovationen gefördert werden.

Gleichzeitig zeigt die Analyse, dass die praktische Wirksamkeit der Verordnung maßgeblich von ihrer Anwendung abhängen wird. Insbesondere die Abgrenzung zur Datenschutz-Grundverordnung, der Schutz von Geschäftsgeheimnissen, die Durchsetzung der Datenzugangsansprüche sowie die Zusammenarbeit der zuständigen Behörden werfen weiterhin Fragen auf. Ob der Data Act den angestrebten Ausgleich zwischen Zugang, Innovationsförderung und Investitionsschutz tatsächlich erreicht, wird sich im Rahmen der künftigen Vollzugspraxis und Rechtsprechung erweisen.

Quellenverzeichnis

Primärrechtsquellen und Rechtsakte

Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vom 07.06.2016.

Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.04.2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutz-Grundverordnung).

Verordnung (EU) 2022/868 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.05.2022 über europäische Data Governance und zur Änderung der Verordnung (EU) 2018/1724 (Daten-Governance-Rechtsakt).

Verordnung (EU) 2022/1925 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14.09.2022 über bestreitbare und faire Märkte im digitalen Sektor und zur Änderung der Richtlinie (EU) 2019/1937 und 2020/1828 (Gesetz über digitale Märkte).

Verordnung (EU) 2023/2854 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2023 über harmonisierte Vorschriften für einen fairen Datenzugang und eine faire Datennutzung sowie zur Änderung der Verordnung (EU) 2017/2394 und der Richtlinie (EU) 2020/1828 (Datenverordnung).

Erwägungsgründe der Verordnung (EU) 2023/2854 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2023 (Data Act).

Materialien der Europäischen Kommission

Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: „Eine europäische Datenstrategie“ (COM(2020) 66 final).

Literatur

Baumgartner, Dr. Ulrich/Paal, Prof. Dr. Boris: Data Act und Datenzugang – Ausgestaltung, Grenzen und Durchsetzung, NJW 2026, S. 1–7.

Daum, Dr. Andreas/Laude, Dr. Lennart: Europäische Digitalisierung von KMUs und Start-ups, MMR 2026, S. 301–307.

Metzger, Prof. Dr. Axel: Datenschutz oder Datennutzung? Neuausrichtung des europäischen Datenrechts nach dem Data Act, NJW 2025, S. 2729–2734.

Pfeiffer, Lars/Helmke, Jan Torben: Orientierung im Dschungel der EU-Digitalregulierungen: DGA, DAS, DMA, KI-VO und DA, MMR 2025, S. 561–582.

Wendehorst, Prof. Dr. Dr. Christiane: Data Act und Vertragsfreiheit – wie viel Abbedingung ist möglich? NJW 2025, S. 3257–3263.

Sonstiges: Bundesnetzagentur, Datennutzung für öffentliche Stellen